Lovforslaget fremsattes under henvisning til bestemmelsen i grundlovens § 13 om, at ministrenes ansvarlighed nærmere bestemmes ved lov. Det byggede i nogen grad på lov nr. 92 af 15. marts 1939 om ministrenes ansvarlighed, der aldrig kom til at træde i kraft, da dens ikrafttræden var knyttet til det bortfaldne grundlovsforslag af 1939. Der var dog væsentlige ændringer i forhold til 1939-loven. Nogle af disse skyldtes grundloven af 1953, men forslagsstillerne havde i øvrigt bestræbt sig for at tage hensyn til de indvendinger mod 1939-loven, som var gjort i „Betænkning om ministrenes ansvar for regeringens førelse samt om, hvorvidt en særlig ministeransvarlighedslov bør gennemføres", betænkning nr. 312 af 1962. Ved lovforslagets udformning havde den af kommissionens mindretal, professor, dr. jur. Poul Meyer, afgivne mindretalsudtalelse været af væsentlig betydning.
I lovforslaget var der i overensstemmelse med kommissionsbetænkningens fremstilling sondret mellem de betingelser, hvorunder en handling eller undladelse kan henregnes til en minister, og de betingelser, hvorunder en handling eller undladelse er ansvarsbegrundende. Det første problem behandledes i § 1, stk. 1, og §§ 2-4, mens det sidste problem omhandledes i § 1, stk. 2, samt § 5.
Lovforslagets indhold var følgende:
§ 1. Ministrene er ansvarlige for regeringens førelse efter de i grundloven fastsatte regler. Hvor denne lov intet andet bestemmer, bærer en minister ansvaret for handlinger og undladelser i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i den øvrige lovgivning, herunder tjenestemandsloven og den borgerlige straffelov.
Hvor betingelserne i medfør af stk. 1 er til stede for, at en minister bærer ansvaret for en handling eller undladelse, kan vedkommende minister ifalde straf- og erstatningsansvar. Hvor denne lov intet andet bestemmer, ifalder en minister ansvar til straf og erstatning i medfør af dansk rets almindelige regler herom.
§ 2. For skriftligt udfærdigede beslutninger, der er underskrevet af kongen, og som vedrører lovgivningen eller regeringen, er den minister, der har medunderskrevet beslutningen, ansvarlig. For sådanne beslutninger såvel som andre beslutninger, der er truffet i statsråd eller ministerråd, jfr. grundlovens §§ 17 og 18, er enhver minister, der har foreslået, tilskyndet til eller tilrådet beslutningen, ansvarlig. For en sådan beslutning, der trænes som et væsentligt led i regeringens almindelige politik, er enhver minister, der har været til stede og ikke har modsat sig beslutningen, ansvarlig.
§ 3. Er en regeringshandling, hvis udførelse i henhold til grundloven eller den almindelige lovgivning påhviler kongen, ikke foretaget, har vedkommende minister ansvaret. Kan der med føje rejses tvivl om, hvilken minister ansvaret påhviler, er statsministeren ansvarlig. Enhver minister, der har foreslået, tilskyndet til eller tilrådet, at den pågældende regeringshandling undlades, er tillige ansvarlig herfor.
§ 4. For sin øvrige embedsførelse er en minister ansvarlig i overensstemmelse med følgende regler:
a. en minister er ansvarlig for sine handlinger og undladelser, herunder for alle beslutninger, som han har forsynet med sin underskrift,
b. en minister er ansvarlig for underordnede, der handler i henhold til en speciel bemyndigelse fra ministeren,
c. en minister er ansvarlig for underordnedes beslutninger, når han har været bekendt med, at en beslutning ville blive truffet, og har undladt at skride ind,
d. en minister er ansvarlig for underordnedes beslutninger, når han, efter at beslutningen er truffet, er blevet bekendt med denne og har undladt at forhindre dens gennemførelse,
e. en minister er ansvarlig for underordnedes handlinger og undladelser, når disse har været et nødvendigt eller dog som naturligt forudsat middel til gennemførelse af en beslutning, for hvilken ministeren er ansvarlig,
f. en minister er ansvarlig for underordnedes handlinger og undladelser, når han har forsømt ved instruktioner eller et rimeligt tilsyn at sikre sig imod fejl og forsømmelser fra de pågældendes side.
§ 5. I overensstemmelse med de foranstående regler pådrager en minister sig ansvar:
a. hvis han forsætligt eller uagtsomt træner beslutninger eller gennemfører foranstaltninger, der er i strid med grundloven, statsretlig praksis, lovgivningen eller en af folketinget i henhold til grundloven truffet beslutning, eller han undlader at opfylde de pligter, der påhviler ham i medfør heraf, eller som følger af hans embedsforretningers karakter,
b. hvis han med forsæt eller grov uagtsomhed giver folketinget urigtige eller vildledende oplysninger, eller hvis oplysninger af væsentlig betydning for folketingets virksomhed bliver fortiet,
c. hvis han, selv om han ikke har overskredet sin myndigheds grænser, begår misbrug af sin myndighed.
§ 6. Overtrædelse af bestemmelserne i denne lov straffes med bøde, hæfte eller fængsel indtil 2 år. Foreligger der kun uagtsomt forhold, er straffen bøde. Straffen kan under særlige omstændigheder bortfalde.
Stk. 2. Ved udmålingen af straffen for uhjemlet afholdelse af statsudgifter skal der tages hensyn til, om der overhovedet ikke har været bevilget noget beløb til det pågældende formål, eller om der foreligger en overskridelse af et bevilget beløb.
Stk. 3. En ministers strafansvar efter denne lovs § 5 bortfalder ved forældelse. Forældelsesfristen er 5 år og løber fra det tidspunkt, hvor folketinget er blevet bekendt med lovovertrædelsen.
Med hensyn til forældelsesfristens beregning finder reglerne i borgerlig straffelovs § 94 anvendelse.
§ 7. For overtrædelser af bestemmelserne i denne lov ifalder en minister erstatningsansvar over for statskassen. Erstatningen kan nedsættes eller bortfalde, når omstændighederne taler derfor.
Ved fremsættelsen anførte Ninn-Hansen (KF) som ordfører for forslagsstillerne følgende hovedsynspunkter til begrundelse af lovforslaget:
„Vi finder det rigtigt, at ministres ansvar placeres i en særlig lov, hvori der tages stilling til ministrenes specielle hverv. Den almindelige lovgivning, bl. a. straffeloven, er jo ikke udformet specielt med henblik på ministres særlige stilling som indehavere af den højeste myndighed i samfundet.
Vi mener, at den lovgivende forsamling, der igennem de senere år har udvidet borgernes ansvar og sanktionerne over for borgerne, også har en pligt til at fastlægge ansvaret og sanktionerne for denne højeste myndighed, der skal administrere loven over for borgerne.
Vi mener ikke, det i grundloven fastlagte parlamentariske ansvar kan være tilstrækkeligt til bedømmelse af en ministers handling. Det parlamentariske ansvar kan ikke bruges over for afgåede ministre, og vi finder det ikke heldigt, at folketinget i situationer, hvor en afgående ministers handlinger er til diskussion, selv pålægger sig en domsmyndighed. Dette må navnlig virke urimeligt over for en afgået minister, der ikke er i stand til at føre forsvar over for tinget. Vi finder det ligeledes uheldigt at lade folketinget selv skulle afgøre en ministers ansvarlighed i de situationer, der kan opstå, hvor befolkningen kan få indtryk af, at et flertal vil dække over sine egne af hensyn til de „politiske konsekvenser".
Forslagsstillerne mener i det hele, det vil være af betydning, at der ved overtrædelsen af de bestemmelser, som nærværende lovforslag omhandler, gives adgang til en retslig prøvelse. Det er ikke i første række ud fra ønsket om at få iværksat sanktioner over for den pågældende minister, men ud fra ønsket om at fremme mulighederne for en afgørelse, der bliver mødt med tillid af befolkningen. Også for en minister, hvis embedsførelse bliver udsat for kritik, er det mere betryggende at blive sikret en retslig behandling af sagen."
Ved 1. behandling fremhævede justitsminister Hans Hækkerup, at grundlovens § 13 ikke krævede gennemført en særlig ministeransvarlighedslov. Dels var § 13 efter almindelig anerkendt statsretlig opfattelse ikke en retsregel, men en programmatisk erklæring, dels var løftet, som bestemmelsen syntes at indeholde, forlængst opfyldt, navnlig ved de almindelige bestemmelser om embedsforbrydelser, som blev optaget i straffeloven af 1866. Spørgsmålet, om der bør gennemføres en særlig ministeransvarlighedslov, burde derfor afgøres ud fra en vurdering af, hvad der var den mest hensigtsmæssige løsning. Ministeren henviste her til den af regeringen nedsatte kommission, hvis flertal — 12 af dens 13 medlemmer — konkluderede, at det måtte anses for rigtigst ikke at søge en særlig ministeransvarlighedslov gennemført. Ministeren henviste til flertallets argumentation:
Det allerede eksisterende retsgrundlag for ministrenes ansvar, navnlig straffelovens kapitel 16 om forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv, var så omfattende, at ethvert forhold fra en ministers side i hans embedsførelse, som var af en sådan betydning, at det burde medføre rigsretsansvar, var omfattet af dette ansvarsgrundlag. Også i øvrigt var de gældende ansvarsregler tilfredsstillende. Kommissionsflertallet fandt imidlertid ikke alene en særlig ministeransvarlighedslov upåkrævet, men mente yderligere, at ulemperne ved gennemførelse af en sådan lov var betydeligere end fordelene.
Under åbningsdebatten havde imidlertid statsministeren meddelt, at regeringen gerne medvirkede til, at forslag til en ministeransvarlighedslov gennemførtes, såfremt et juridisk holdbart og forsvarligt grundlag herfor kunne tilvejebringes, og spørgsmålet var så, om det fremsatte lovforslag var et sådant juridisk holdbart og forsvarligt grundlag.
Ud fra den forudsætning, at forslagsstillerne ved lovforslaget havde tilsigtet at opnå dels en udvidelse af ministres retlige ansvar, dels en vis placering af dette, gennemgik ministeren kritisk forslaget og konkluderede i, at det ikke var egnet til gennemførelse i den foreliggende form, men krævede endog ret betydelige ændringer. Den kommende udvalgsbehandling burde i første omgang koncentreres om at fastlægge visse retningslinjer for lovens indhold, hvorefter man burde overveje, hvorledes det videre arbejde med lovens udformning burde gribes an. Ministeren kunne her tænke sig, at man lod et sagkyndigt udvalg udarbejde et lovudkast.
På deres partiers vegne erklærede K. B. Andersen (S), Helga Pedersen (V), Helge Larsen (RV) og Aksel Larsen (SF) sig rede til velvillig behandling af lovforslaget i et udvalg. Iver Poulsen (Uafh) fremhævede, at en ministeransvarslov var et vigtigt punkt i de uafhængiges program. Han fandt imidlertid ikke lovforslaget tilfredsstillende og anmodede om, at et medlem af hans parti kunne komme til at deltage i det kommende udvalgsarbejde uden stemmeret og uden ret til at fremsætte nogen udtalelse i betænkningen, idet partiet ønskede at forelægge et af det udarbejdet lovforslag for udvalget. Ved afslutningen af forhandlingen erklærede han at ville overveje at fremsætte lovforslaget i tinget (jfr. nedenfor under nr. 22).
Lovforslaget henvistes til et udvalg, som ikke afgav betænkning. Ved folketingsårets slutning afgaves en beretning, der som bilag indeholder en redegørelse fra justitsministeren vedrørende de to lovforslag om ministres ansvar, fremsat af medlemmer af (1) venstre og det konservative folkeparti og (2) de uafhængige.