Finanslovforslagets drifts- og anlægsbudget udviste ved fremsættelsen indtægter til beløb 13.544 mill. kr. og udgifter til beløb 12.608 mill. kr., så at der var budgetteret et overskud på 936 mill. kr. Disse beløb ændredes under sagens behandling i folketinget til henholdsvis 15.195 mill. kr., 13.335 mill. kr. og 1.860 mill. kr., hvorved det anslåede overskud forøgedes med 924 mill. kr.
Ved den mundtlige fremsættelse af finanslovforslaget omtalte finansministeren først statsregnskabet for 1963-64, hvis drifts- og anlægsbudget udviste et overskud på godt 900 mill. kr. eller rundt regnet 425 mill. kr. mere end opført på finansloven. Nettoudgifterne på kapitalbudgettet beløb sig til ca. 280 mill. kr., så at kasseoverskuddet i alt androg ca. 620 mill. kr. mod de budgetterede 460 mill. kr.
Efter nærmere at have gjort rede for årsagerne hertil udtalte ministeren om de bevillingsteknislce erfaringer, som var indhøstet i finansåret 1963-64:
„For det første har det arbejde, der af styrelserne og finansministeriet blev udført for at gøre finansloven så realistisk som muligt, givet et ganske godt resultat. Afvigelserne mellem budget og regnskab vedrører navnlig poster, hvortil der på budgetteringstidspunktet var knyttet stor usikkerhed, f. eks. provenuet af den netop indførte oms, statens tab på kornordningen og anlægsudgifterne. For langt den overvejende del af driftsudgifterne har det vist sig, at finanslovens bevillinger — heri indregnet reserverne til dækning af tillægsbevillinger og pristalsregulering af lønninger m. v. — har svaret ganske godt til de faktiske udgifter i 1963-64.
Som konsekvens af den mere realistiske budgettering gennemførtes en begrænsning af styrelsernes adgang til at søge bevillingsmyndighedernes efterfølgende godkendelse ved opførelse af merudgifter på forslag til lov om tillægsbevilling. Dette gav anledning til, at der fra forskellig side blev udtrykt bekymring for, at statsregnskabet ville udvise et stort antal overskridelser mod regnskabsmæssig forklaring, samt at disse overskridelser tilsammen ville andrage et betydeligt beløb. Det blev også befrygtet, at bortfald af adgangen til at stille ændringsforslag til tillægsbevillingsforslaget ville indebære store overskridelser.
Der har nok i 1963-64 været flere regnskabsmæssige forklaringer end tidligere, men det har normalt drejet sig om relativt beskedne beløb, og der har ikke været nogen systematisk tendens til overskridelser, idet merudgifterne på nogle konti er blevet opvejet af besparelser på andre. Med den strammere tillægsbevillingspraksis og den sene fremsættelse af tillægsbevillingsforslaget har der faktisk ikke været noget stort behov for at stille ændringsforslag.
Selv om de skete overskridelser må beklages, er det et opmuntrende træk ved regnskabet for foregående finansår, at overskridelserne har haft et så relativt beskedent omfang. Det tyder på, at styrelserne er godt på vej til at budgettere realistisk og tilpasse sig den strammere praksis med hensyn til tillægsbevillinger. Der er grund til at regne med, at vi i indeværende år vil blive stillet over for til- lægsbevillingsønsker af mindre omfang og et væsentlig mindre antal overskridelser.
Jeg skal i denne forbindelse erindre om, at der også i år umiddelbart efter finanslovens ikrafttræden tilgik ministerier og styrelser meddelelse om, at der kun i særlige tilfælde ville blive givet adgang til at søge bevillingsmæssig hjemmel på tillægsbevillingsloven til afholdelse af udgifter, der ikke på forhånd var tiltrådt af finansudvalget, og at man således ved udarbejdelsen af tillægsbevillingsforslaget for indeværende år ville følge stort set samme principper som i fjor. Dette er netop for nogle dage siden blevet fulgt op med en påmindelse om de principper, der kommer til at gælde for dette års tillægsbevillingsforslag.
En yderligere reduktion af tillægsbevillingsønskerne skulle i fremtidige finansår blive mulig med indførelsen af et rammebevillingssystem. Det er mit håb, at vi snarest muligt kan tage dette næste skridt på vejen til et enklere og bedre bevillingssystem. Efter dette vil der for en institution eller et afgrænset udgiftsområde blive givet én bevilling for samtlige udgifter bortset fra tilskud, der som hidtil vil kræve særskilt bevilling. Der vil samtidig blive angivet visse regler for, hvorledes der for enkelte udgiftskategorier kan disponeres inden for rammebevillingen.
Det vil endvidere blive tilstræbt, at der skabes klare og faste retningslinjer for, hvornår der skal søges bevilling, hvad der skal søges bevilling til, og hvilken dispositionsadgang bevillinger giver styrelserne. Det vil for den enkelte institution i anmærkningerne blive angivet, hvilke opgaver rammebevillingen vil blive brugt til at løse, og hvilket aktivitetsniveau de forudsætter. Der vil tillige blive opstillet en bemandingsplan, der angiver, hvor stort et personale der kan aflønnes inden for den givne ramme. De enkelte styrelser vil i øvrigt frit kunne disponere over rammebevillingen inden for de begrænsninger af almindelig eller speciel art, der er fastsat i anmærkningerne eller i gældende love og bestemmelser, f. eks. normeringslov, regler for udbetaling af vederlag o. lign. Det vil således som hovedregel blive muligt at udnytte besparelser på én udgiftskonto til i det samme finansår at afholde større udgifter på en anden konto. Adgangen til regulering af selve rammebevillingen på tillægsbevillingsloven vil samtidig blive stærkt begrænset.
Et forslag til et sådant rammebevillingssystem blev drøftet i finansudvalget i foråret, og man kan vel sige, at det blev mødt med interesse. Da der imidlertid blev udtrykt ønske om en grundigere behandling, inden man eventuelt gik over til denne nye form, enedes man om ikke at gennemføre systemet for 1965-66. Rammebevillingerne er genstand for fornyede drøftelser, således at spørgsmålene om det ny bevillingssystem kan være helt afklaret, når institutioner og styrelser i løbet af foråret og sommeren skal udarbejde deres bidrag til finanslovforslaget for 1966-67.
Der er dog allerede i det nu fremsatte finanslovforslag foretaget forskellige ændringer af anmærkningernes affattelse. De har dels i sig selv værdi som baggrund for de søgte bevillinger, dels vil de kunne lette overgangen til rammebevillinger. For det første indledes anmærkningerne til de enkelte hovedkonti — som regel et institutionsbudget — med en kort redegørelse for den pågældende institutions arbejdsområde, samtidig med at det angives, hvilke forudsætninger med hensyn til aktiviteten der ligger bag de søgte bevillinger. Fordet andet er anmærkningerne til lønnings- og medhjælpskonti udbygget med personaleoversigter, der indeholder oplysninger om det forventede personaleantal, som danner grundlag for de søgte bevillinger. Personaleoversigterne omfatter både tjenestemænd, overenskomstansatte og personale med andre ansættelsesformer. Selv om de ikke kan betegnes som fuldstændige, udgør de et væsentligt fremskridt i forhold til de personaleoplysninger, der tidligere er givet."
Finansministeren omtalte derefter udsigterne for det løbende finansår. Så vidt man kunne skønne, ville driftsindtægterne blive over 200 mill. kr. større end budgetteret, mens der samtidig syntes at kunne påregnes besparelser på drifts- og anlægsbudgettet af en tilsvarende størrelsesorden. Overskuddet på drifts- og anlægsbudgettet kunne herefter anslås til godt 1 milliard kr., hvilket var ca. 450 mill. kr. mere end finanslovens tal, men kun ca. 100 mill. kr. mere end overskuddet på det foregående års regnskab. Der var således ikke tale om nogen stramning af finanspolitikken, men kun om en videreførelse af den finanspolitiske linje, der blev lagt med omsens indførelse og fortsat med helhedsløsningen.
Finanslovforslaget for 1965-66 udviste som nævnt et overskud på 936 mill. kr., men der var adskillige forhold, som bevirkede, at betydelige ændringer måtte påregnes på såvel udgifts- som indtægtssiden. Efter hvad finansministeren udtalte, var situationen den, at der ud over de budgetterede indtægter var behov for væsentlige beløb i yderligere statsindtægter. „Dette er for det første nødvendigt for at dække de merudgifter og indtægtstab for staten, som der ikke er taget hensyn til på finanslovforslaget, men som jeg har gjort nærmere rede for. Tillige må der efter regeringens opfattelse sigtes mod et kasseoverskud, der er større end indeværende års, d. v. s. væsentligt mere end det på finanslovforslaget budgetterede.
En så betydelig forøgelse af statens indtægter stiller os imidlertid over for visse vanskeligheder. Der synes at være bred enighed om at følge den retningslinje i skatte- og afgiftspolitikken, at personskatternes andel af statens indtægter skal reduceres, og at statsejendomsskatterne skal nedsættes. De nødvendige merindtægter må i alt væsentligt fremskaffes i form af et forøget afgiftsprovenu. Det må ved vurderingen af, hvor meget det skal forøges, tages i betragtning, at forskydningen i skattestrukturen med mindre vægt på indkomstskatten gør det nødvendigt, at der også skaffes midler til kompensation til de grupper i samfundet, der rammes hårdest af de øgede afgifter.
Det vil derfor være nødvendigt ikke blot at forhøje afgiftssatser, men tillige at udvide det grundlag, afgifterne hviler på. Regeringen fremsatte allerede sidste uge forslag om forhøjelse af en række afgifter, der tegner sig for ca. to tredjedele af det nuværende afgiftsprovenu, nemlig skatterne på tobak, stærke drikke, benzin og motorkøretøjer. Vi er nok hermed nået omtrent til bristepunktet af, hvad disse afgifter i øjeblikket kan bære. Indførselstolden kan man af gode grunde se bort fra som kilde til yderligere indtægter. Bortset fra en række små punktskatter, hvoraf måske enkelte kan forhøjes, men uden at indbringe væsentlige merindtægter, er der så kun den almindelige omsætningsafgift tilbage.
Omsen hviler imidlertid på et relativt snævert grundlag. For det første er det en afgift af omsætningen i engrosleddet. For det andet er væsentlige dele af denne omsætning ikke inddraget under afgiften. Skal der skaffes store ekstra indtægter ved en forhøjelse af omsen med det nuværende afgiftsgrundlag, vil det derfor indebære en betydelig forhøjelse af den nuværende afgiftssats på 9 pct. Det må imidlertid befrygtes, at en stærk forøgelse af afgiftssatsen vil få mærkbare følger for konkurrenceforholdene og vareomsætningens struktur.
Det er derfor påkrævet, at der sker en udvidelse af grundlaget for forbrugsbeskatningen. Mulighederne herfor er imidlertid ikke ubegrænsede. Særlig opmærksomhed har der været omkring den afgiftsform, der også har vakt interesse i andre lande, nemlig en værditilvækstafgift, hvorved afgiften opkræves i alle omsætningsled, men kun af den værdiforøgelse, der er skabt gennem forarbejdning og distribution m. v. Tolddepartementet er i færd med at klargøre problemerne omkring denne afgiftsform, og der er efter ønske fra erhvervsorganisationerne etableret kontakt med disse om de tekniske problemer heri.
Det foreliggende forslag til finanslov rejser således en række problemer, som må søges løst ad politisk vej inden udgangen af marts 1965...."
Finanslovforslagets 1. behandling indledtes efter sædvane af partiernes finanspolitiske ordførere. Derpå talte finansministeren samt ministeren for Grønland, ministeren for offentlige arbejder og undervisningsministeren, de to sidstnævnte for at fremsætte redegørelser angående henholdsvis de statslige trafikmidlers budgetter og investeringerne i uddannelse og forskning. Efter at ordførerne på ny havde haft lejlighed til at udtale sig, blev ordet givet til enkelte andre medlemmer og ministre angående spørgsmål af forskellig art, og debatten deltes derefter af formanden i 3 afsnit, nemlig en almindelig debat, en trafikdebat og en undervisningsdebat. Da disse debatter var afviklet, henvistes finanslovforslaget til finansudvalget, der behandlede det på sædvanlig måde og i februar afgav en betænkning af følgende indhold:
„Udvalget har gennemgået finanslovforslagets enkelte paragraffer og har herunder stillet en række skriftlige spørgsmål til ministrene, hvis svar herpå er ordnet efter paragrafrækkefølgen og anført i det til betænkningen knyttede bilag.
Der er endvidere holdt samråd med følgende ministre: udenrigsministeren, ministeren for offentlige arbejder, socialministeren, ministeren for Grønland, forsvarsministeren, boligministeren, justitsministeren, landbrugsministeren, undervisningsministeren og ministeren for kulturelle anliggender, og de under samrådene behandlede emner er ligeledes ordnet efter paragraffer og anført i bilaget.
De af ministrene under udvalgsbehandlingen foreslåede ændringer vil sammen med udvalgets egne ændringsforslag ligesom i tidligere folketingsår blive stillet som ændringsforslag til lovforslaget ved 3. behandling.
Et mindretal (socialistisk folkepartis medlem af udvalget, Skræppenborg-Nielsen) erklærer, at hans parti ved lovforslagets 2. behandling vil stemme imod § 2.K. Våbenarsenalet, § 2.L. Ammunitionsarsenalet, § 2.N. Den militære klædefabrik, § 2.0. Orlogsværftet, § 10.2.08. Den Nordatlantiske Traktats Organisation (NATO), § 10.2.09. Det Atlantiske Institut, § 13.3. Udskrivningsvæsenet, § 22. Forsvarsministeriet (hovedkontiene 10., 11.-27., 30., 40., 50., 60., 62., 81. og 82.), § 27.1.09. Våbenarsenalet, § 27.1.10. Ammunitionsarsenalet, § 27.1.12. Den militære klædefabrik, § 27.1.13. Orlogsværftet, § 27.2.22. Forsvarsministeriet. Militærafsnit (01., 02. og 03.), og hverken vil stemme for eller imod § 13.4. Civilforsvaret."
Ved 2. behandling, der efter sædvane blev ganske kortvarig, vedtoges lovforslagets paragraffer med eller uden afstemning.
Lovforslaget gik derefter til fornyet behandling i finansudvalget, der afgav en tillægsbetænkning med i alt 625 ændringsforslag. Af disse var 618 stillet af ministrene og tiltrådt af udvalget eller — i enkelte tilfælde — af et flertal, mens 7 ændringsforslag stilledes af socialistisk folkepartis udvalgsmedlem.
Efter at tillægsbetænkningen var afgivet, fremkom yderligere — uden for denne — 2 ændringsforslag fra undervisningsministeren og 199 fra finansministeren, idet en række finansielt betydningsfulde lovforslag blev vedtaget så sent, at de måtte lades ude af betragtning ved tillægsbetænkningens afgivelse.