Under behandlingen i folketingssamlingen 1962-63 af forslag til lov om kommuners forkøbsret til fast ejendom samt støtte til kommuners jordkøb blev det fra alle sider i det nedsatte folketingsudvalg anerkendt, at der inden for områder, hvor byudvikling foregår eller kan forventes at ville finde sted, må sikres kommunerne mulighed for at erhverve jord i tide — også for derved at hindre en ublu jordspekulation.

Under drøftelserne af det nævnte lovforslag og efter forslagets bortfald ved folkeafstemningen den 25. juni 1963 blev der peget på det ønskelige i, at det blev overvejet, om man ved indførelse af en tilbudspligt på mindre indgribende vis end ved pålæggelse af forkøbsret ville kunne tilgodese den offentlige interesse i, at vedkommende kommunalbestyrelse får lejlighed til at komme i realitetsforhandlinger om ejendomme, der ønskes afhændet. Ud fra sådanne overvejelser er der i nærværende lov, der er et led i det samlede kompleks af regeringens jordlove, udformet en ordning, hvorefter ejere af fast ejendom beliggende inden for områder, hvor det er af særlig interesse for kommunerne at fremme udbuddet af byggemodnet jord, skal tilbyde ejendommen til vedkommende kommune, inden ejendommen kan afhændes til anden side.

Forskellen mellem forkøbsret og tilbudspligt består i, at den berettigede i henhold til forkøbsretten kan bryde ind i en afsluttet handel om en ejendom og kræve ejendommen overdraget til sig på de aftalte vilkår, medens den foreslåede tilbudspligt indebærer, at en ejer skal tilbyde ejendommen til kommunen, forinden han kan sælge til anden side.

Da hensigten med reglerne om tilbudspligt først og fremmest er at sikre kommunerne en mulighed for på så tidligt et tidspunkt som muligt at erhverve den landbrugsjord, der skal indgå i den bymæssige udvikling, indeholder loven en udtrykkelig begrænsning med hensyn til, hvilke områder der kan komme ind under tilbudspligtsreglerne.

Bestemmelsen i lovens § 1, stk. 1, begrænser kredsen af ejendomme, der umiddelbart omfattes af tilbudspligten gennem 2 kriterier: ejendommens størrelse og ejendommens beliggenhed. Tilbudspligten omfatter ejendomme med et areal på 6.000 m2 eller derover.

Afgrænsningen efter ejendommens beliggenhed er som foran nævnt foretaget ud fra det synspunkt, at tilbudspligten bør begrænses til de områder, hvor det fra et samfundsmæssigt synspunkt er særligt betydningsfuldt, at kommunerne får mulighed for at erhverve landbrugsjord til bymæssig udvikling. Tilbudspligten omfatter derfor ejendomme af den nævnte størrelse, beliggende i byzonearealer i landets nu 42 byudviklingsområder, jfr. loven om by- og landzoner § 2, stk. 1, nr. 1 og 2. Der er her tale om arealer, som gennem en planlægning er udset til at modtage bymæssig bebyggelse inden for en 15-års periode fra udviklingsplanens ikrafttræden. De udlagte arealer skulle omfatte mere end dobbelt så meget jord, som efter prognoser kan påregnes anvendt til byformål i 15-års perioden.

Da der imidlertid også uden for disse områder kan være behov for, at kommunen aktivt medvirker ved forsyningen med jord, og da der under alle omstændigheder er en samfundsmæssig interesse i, at kommunerne med henblik på en byudvikling på lidt længere sigt kommer i besiddelse af jord på et tidspunkt, hvor omfattende prisstigninger endnu ikke har fundet sted, indeholder § 1, stk. 2, en regel om, at tilbudspligtsreglerne kan finde anvendelse i hele eller en del af kommunens område på ejendomme med et areal på 6.000 m2 eller derover beliggende uden for byudviklingsområdernes byzonearealer ved en bestemmelse af indenrigsministeren efter indstilling herom fra kommunalbestyrelsen. Reglen er anset for nødvendig for at undgå, at den enkelte kommunalbestyrelse via reglerne om tilbudspligt søger at foregribe andre myndigheders (f. eks. et byudviklingsudvalgs eller boligministeriets) afgørelser med hensyn til den fysiske planlægning.

Stk. 1 og 2 angiver tillige det formål, hvortil kommunerne kan erhverve ejendomme i medfør af loven, nemlig til fremme af en hensigtsmæssig byudvikling, herunder falder ikke alene bebyggelsesformål, men også fremskaffelse af arealer til grønne områder m. v. i forbindelse med bysamfundet.

Bestemmelserne om tilbudspligt finder ifølge § 2 ikke anvendelse ved overdragelse til

1. staten,

2. den hidtidige ejers ægtefælle eller en person, der er beslægtet eller besvogret med den hidtidige ejer i ret op- eller nedstigende linje eller i hans sidelinje så nær som søskende eller disses børn,

3. en person, når den erhvervede ejendom forenes med en eller flere landbrugsejendomme i henhold til bestemmelserne i landbrugsloven, eller når det erhvervede areal sammenlægges med en landbrugsejendom.

Ifølge lovens § 3 kan tilbudspligten ikke gøres gældende, hvis det under hensyn til forholdet mellem ejeren og erhververen, vilkårene for eller omstændighederne ved overdragelsen, vil være ubilligt, at ejendommen skal tilbydes kommunen.

Da man her står over for en afvejelse af hensynet til kommunens jordpolitiske og planlægningsmæssige interesser og hensyn af f. eks. personlig eller erhvervsøkonomisk karakter, må der træffes konkret afgørelse i den enkelte sag. Afgørelsen af sådanne spørgsmål er henlagt til et nævn sammensat af repræsentanter for de organisationer, der typisk vil være bærere af modstående interesser i sådanne sager. Da hensigten med regler om en tilbudspligt er at opnå, at kommunalbestyrelsen altid vil komme ind i forhandlingerne om salg af en fast ejendom i kommunen, må reglerne være udformet på en sådan måde, at den af loven anordnede forhandling mellem ejeren og kommunalbestyrelsen så vidt muligt falder i tråd med den almindelige prisdannelsesproces og ikke fremmer en prisstigningstendens.

Reglerne om tilbudspligt hindrer ikke, at ejeren af en ejendom, der er omfattet af reglerne, kan indlede uforpligtende forhandlinger med kommunalbestyrelsen for at finde frem til en købesum, som kan tilfredsstille begge parter, uden at ejeren af den grund bliver forpligtet til at sælge sin ejendom. Ønsker ejeren at sælge sin ejendom uden på uformelt grundlag at kunne komme overens med kommunen, må ejeren fremtvinge de videre forhandlinger ved at afgive et bindende tilbud til kommunen. Selv om man skal tilgodese ejerens ret til at tage sit udgangspunkt i et optimistisk prisforlangende, må man dog sikre, at det ikke bliver urealistisk og derved alene en formel disposition.

Det er derfor i § 4, stk. 1 bestemt, at vilhårene i ejerens tilbud til kommunen skal kunne opfyldes af kommunen. Denne bestemmelse suppleres af dansk rets almindelige regler om omgåelse, således at selv et vilkår, der i og for sig kan opfyldes af en kommune, kan bevirke, at ejerens tilbud ikke tillægges virkning efter loven. Som eksempel kan nævnes et vilkår om, at ejendommen ikke må eller kun må anvendes til et bestemt formål, f. eks. opførelse af énfamiliehuse.

Dernæst er i § 4, stk. 3, ejerens tilbud til kommunen gjort bestemmende for, på hvilke vilkår han i et derpå følgende tidsrum af 8 måneder kan afhænde ejendommen til anden side.

Såfremt kommunalbestyrelsen er interesseret i at erhverve ejendommen, men finder, at prisen er sat for høj, må man forlange, at kommunalbestyrelsen på sin side afgiver et tilbud om køb af ejendommen, og man må da tilsikre ejeren, at kommunens tilbud er realistisk og dermed udtryk for, at kommunen er villig til at betale ejendommens virkelige værdi.

I paragraffens stk. 2 foreskrives derfor, at ejeren, når kommunalbestyrelsen gennem afgivelse af tilbud erklærer sig interesseret i at erhverve ejendommen til kommunen, er berettiget til at forlange ejendommen overtaget af kommunen mod taksation, uden at han dog på sin side er forpligtet til at sælge, forinden han kender taksationsbeløbets størrelse.

Mener ejeren sig efter at have fået kendskab til taksationen i stand til at sælge ejendommen til anden side på bedre vilkår, kan han undlade at kræve kommunens overtagelse af ejendommen; men han må i så fald betale taksationsomkostningerne.

Er ejeren ikke i stand til at afhænde ejendommen til den pris, han har forlangt af kommunen, er han naturligvis berettiget til at indlade sig i forhandlinger med kommunen om salg på ændrede vilkår, og i praksis vil han i løbet af kort tid være i stand til at fremtvinge en handel til den højeste pris, som han har mulighed for at opnå til anden side ved 8-måneders fristens udløb.

Ved en ordning som den skitserede opnår man, at kommunerne kommer ind i handelsforhandlinger om ejendomme, der bliver til salg, at ejerens tilbud ikke vil blive urealistisk, da han i 8 måneder er bundet til sit tilbud som undergrænse for, hvad han kan sælge til anden side, og at på den anden side kommunens interesse vil være reel og dens tilbud ikke urealistisk, idet kommunen ved at afgive erklæring om sin interesse i ejendommen binder sig til at overtage denne til den ukendte taksationssum, uden at ejeren på sin side bliver bundet af taksationen.

Der kan måske opstå vanskeligheder ved at sammenligne salgsvilkårene i kommunens modtilbud til ejeren med de vilkår, han opnår ved en afhændelse til anden side i den periode, han efter stk. 3 er bundet til ikke at sælge på lempeligere vilkår. Allerede noget ændrede vilkår med hensyn til forrentningen og afviklingen af et sælgerpantebrev vil, selv om salgssummen er uændret, kunne fremkalde tvivl om, hvorvidt vilkårene er lempeligere. Et lignende spørgsmål opstår, hvis det for at gennemføre en sammenligning er nødvendigt at omsætte et salgsvilkår til et pengebeløb. Det forudsættes efter loven, at en sådan tvivl skal afgøres af domstolene under et civilt søgsmål.

Med henblik på den situation, at et salg camoufleres som en overtagelse af ejendommen ved tvangsauktion af en pant- eller udlægshaver, er det i § 6 bestemt, at kommunalbestyrelsen skal have meddelelse om tvangsauktion over ejendomme, der er undergivet reglerne om tilbudspligt.

Hvis bestemmelserne om tilbudspligt søges omgået ved aftaler om brugsforhold eller andre retshandler eller i forbindelse med en panthavers overtagelse af den pantsatte ejendom til brugelighed, kan kommunen ifølge § 8 kræve ejendommen overdraget til sig mod et vederlag, der i mangel af enighed mellem parterne herom, fastsættes ved taksation af de i lov om bestyrelsen af de offentlige veje omhandlede taksationsmyndigheder.

Tilsvarende retsvirkninger som nævnt foran indtræder, når en ejendom er overdraget under tilsidesættelse af reglerne om tilbudspligt.

Loven træder i kraft samtidig med loven om by- og landzoner, d. v. s. den 1. januar 1970.

Lovforslaget fik ved 1. behandling i folketinget en gennemgående velvillig modtagelse, men der blev dog fra oppositionens side taget forbehold og fremsat kritik over for enkelte dele af lovforslaget, jfr. nærmere nedenfor.

Lovforslaget henvistes til behandling i et udvalg, som i betænkningen henstiller til regeringen, at man i tiden efter lovforslagets gennemførelse nøje følger lovens virkninger og specielt er opmærksom på, hvorledes kommunernes finansieringsbehov udvikler sig som følge af tilbudspligten.

Et flertal (det konservative folkeparti, venstre og det radikale venstres medlemmer af udvalget) indstillede lovforslaget til vedtagelse med en enkelt af ministeren foreslået ændring, hvorved det blev præciseret, at der efter udløbet af de to perioder på 8 måneder på ny hviler tilbudspligt på vedkommende ejendom.

Et mindretal (socialdemokratiets og socialistisk folkepartis medlemmer af udvalget) fandt efter de i udvalget stedfundne forhandlinger, „at forslaget er utilstrækkeligt til at løse sin egentlige opgave, at fremskaffe de nødvendige arealer til kommunens byudvikling" og udtaler videre:

„Mindretallet kan ikke tiltræde den af den fungerende indenrigsminister givne fortolkning af forslagets § 1, stk. 1.

Det er mindretallets opfattelse, at § 1, stk. 1, må fortolkes derhen, at der ved lovens ikrafttræden pålægges alle ejendomme på 6.000 m2 og derover i byzone en tilbudspligt over for kommunen, og at intet af disse tilbudspligtige ejendommes areal kan afhændes, uden at tilbudspligten bliver effektiv.

En tilbudspligtslov, hvorefter der kan frasælges arealer på under 6.000 m2 frit, vil overhovedet ikke få den tilsigtede virkning.

Mindretallet har imidlertid ikke kunnet få tilslutning til sine synspunkter.

Med de oplysninger, der foreligger for udvalget om, at købstadforeningens undersøgelse har opgjort det kommunale behov i de kommende år for midler til byggemodning og arealerhvervelser skønsmæssigt til 750 mill. kr. pr. år, finder mindretallet det helt nødvendigt, at der fra statens side stilles et meget betydeligt beløb til rådighed til udlån til arealerhvervelser, især til udviklingskommunerne. Uden sådanne finansieringsmuligheder vil forslaget ikke kunne virke efter sin hensigt. Mindretallet har imidlertid ikke kunnet få tilslutning til, at der i forbindelse med lov om tilbudspligt skete en væsentlig forøgelse af udlånsrammen i statens bolig- og byggefond.

Mindretallet finder i øvrigt, at forslaget må vurderes i sammenhæng med de øvrige jordlovsforslag, og kan derfor ikke medvirke til forslagets gennemførelse."

Ministerens fortolkning af § 1 samt spørgsmålet om mulig omgåelse af reglerne om tilbudspligt er omtalt i følgende notat, der er optaget som bilag til betænkningen:

„Ifølge lovforslagets § 1 omfatter tilbudspligten ejendomme (d. v. s. jorder, som i matriklen er anført under ét matrikelnummer, og jorder, som i matriklen er anført under flere matr.nr., når jorderne udgør en landbrugsejendom eller i øvrigt ifølge notering i matriklen og tingbogen skal holdes forenet, jfr. § 1, stk. 2 a og b, nr. 1 og 3, i lov om udstykning og sammenlægning m. m. af faste ejendomme) med et areal på 6.000 m2 eller derover, der ved en byudviklingsplan er udlagt som byzone, eller som er beliggende i andre områder, hvor reglerne om tilbudspligt skal finde anvendelse efter indenrigsministerens bestemmelse i medfør af forslagets § 1, stk. 2.

Bestemmelserne om tilbudspligt vil herefter omfatte alle ejendomme i nævnte områder, som ved lovens ikrafttræden eller på tidspunktet for indenrigsministerens beslutning om anvendelse af tilbudspligtsreglerne i vedkommende område har et areal på 6.000 m2 eller derover. Bestemmelserne vil endvidere omfatte ejendomme i de nævnte områder, der efter lovens ikrafttræden eller efter, at indenrigsministeren i medfør af § 1, stk. 2, har truffet beslutning om lovens anvendelse, ved sammenlægning m. v. opnår et areal på 6.000 m2 eller derover.

Derimod omfatter loven ikke ejendomme med et areal på under 6.000 m2 heller ikke ejendomme på under 6.000 m2, der er udstykket fra ejendomme, som ifølge foranstående er omfattet af bestemmelserne om tilbudspligt.

Det er tidligere anført, at der formentlig kun i undtagelsestilfælde vil forekomme forsøg på omgåelse af reglerne om tilbudspligt, jfr. besvarelsen af udvalgets spørgsmål 1.

Såfremt der ved en aftale om fast ejendom foreligger omgåelse af bestemmelserne om tilbudspligt, kan kommunen kræve ejendommen overdraget til sig i medfør af bestemmelsen i lovforslagets § 8, stk. 1. Kommunens krav forudsættes gennemført ved anlæg af retssag, hvorunder kommunen ved bevisførelse må søge tilvejebragt den fornødne dokumentation for sin påstand om omgåelse.

Det er vanskeligt på forhånd at skitsere situationer, hvor en kommunalbestyrelse må nære begrundet mistanke om, at der foreligger forsøg på omgåelse af reglerne om tilbudspligt. Kommunalbestyrelsens kendskab til lokale forhold kan også på dette punkt have væsentlig betydning. Som eksempel kan måske nævnes, at en ejer af en fast ejendom udstykker denne i parceller til parcelhusbebyggelse og afhænder samtlige parceller til samme køber. Stærkere ville forholdet fremtræde, hvis de udstykkede parceller har en størrelse på lige under 6.000 m2. Ved en sådan udstykning kan spørgsmålet om omgåelse tillige opstå, selv om ejeren ikke umiddelbart foretager skridt med henblik på afhændelse af parceller (eller dele af parceller)."

Ved 2. behandling blev ministerens fortolkning af § 1 skarpt kritiseret af Kaj Andresen (S) og Gert Petersen (SF), der begge mente, at tilbudspligten formentlig ville blive en „skueret", dels som følge af farerne for omgåelse, dels fordi „der heller ikke bag loven sættes lånemidler i større omfang ind til finansiering af jordkøbene". Sigsgaard (VS) og Kai Moltke (u.p.) fandt ligeledes, at lovforslaget var ganske utilstrækkeligt, og kunne tilslutte sig mindretalsudtalelsen i betænkningen. Derimod var Poul Schlüter (KF), Ib Thyregod (V) og Amtoft (RV) alle enige i den af ministeren givne fortolkning. „Meningen med lovforslaget er at give kommunerne mulighed for at føre en mere aktiv jordpolitik ikke at kommunerne skal have en slags udstykningsmonopol."

Ved 3. behandling oplyste Fanger (KF), at han ikke kunne medvirke til lovforslagets gennemførelse, da det efter hans opfattelse vil give anledning til en masse unødvendig administration og forsinkelser af alle køb og salg af ejendomme. Forslaget blev herefter vedtaget med 87 stemmer mod 1 (Fanger); 72 medlemmer (S, SF, VS og SA) tilkendegav, at de hverken stemte for eller imod.