Den 18. december 1958 nedsatte indenrigsministeriet en kommission, kommunallovskommissionen, der fik til opgave at udarbejde forslag til en ny lovgivning om kommunernes styrelse samt overveje mulighederne for at tilvejebringe en mere hensigtsmæssig kommuneinddeling. Kommunallovskommissionen afgav betænkning i maj 1966. Der er i denne foretaget en udførlig gennemgang af kommissionens arbejde med inddelingsproblemerne, og nærværende lovforslag svarede — med visse redaktionelle ændringer — til det udkast til forslag til lov om revision af den kommunale inddeling, der som bilag 1 er optaget i kommissionens betænkning.
De principper, der efter lovforslaget skal danne udgangspunkt for gennemførelsen af kommunalreformen, er indeholdt i forslagets afsnit I, hvorefter den fremtidige kommuneinddeling skal bygge på følgende tre hovedsynspunkter:
1. Nye amtskommuner omfattende såvel sognekommuner som købstadkommuner m. v. bør etableres og amtskommunernes grænser i fornødent omfang reguleres.
2. Byernes grænser skal reguleres, således at befolknings- og erhvervsmæssigt samhørende bysamfund normalt kommer til at udgøre én kommune.
3. Skabelsen af større og mere bærekraftige kommuner.
Disse hovedprincipper er fastlagt ud fra den betragtning, at kommuner, der på denne måde får en størrelse, som passer til de kommunale opgaver, og en afgrænsning, der harmonerer med den faktiske befolknings- og erhvervsmæssige udvikling, i langt højere grad end de nuværende kommuner vil være egnede til en hensigtsmæssig og mere selvstændig forvaltning af de lokale opgaver. Lokale enheder af denne karakter skulle dermed åbne mulighed for en styrkelse af det kommunale selvstyre.
I afsnit II indeholdes bestemmelser om den fremgangsmåde, der skal benyttes med henblik på kommunalreformens gennemførelse. Til at forestå arbejdet med udarbejdelsen af forslag til afgrænsning af de nye amtskommuner samt regulering af den kommunale inddeling omkring byerne foreslås der nedsat en særlig kommunalreformkommission, der får hele landet som virkeområde.
Kommunalreformkommissionen skal efter forslaget sammensættes af en af indenrigsministeren beskikket formand samt 10 andre medlemmer, hvoraf 4 vælges af folketinget og 6 beskikkes af indenrigsministeren — heraf 2 efter indstilling fra Den danske Købstadforening og 3 efter indstilling fra henholdsvis De samvirkende Sognerådsforeninger i Danmark, Amtsrådsforeningen i Danmark og foreningen Bymæssige Kommuner.
Kommunalreformkommissionen skal for nærmere afgrænsede områder foretage en samlet undersøgelse af de befolkningsmæssige og erhvervsmæssige forhold, samarbejdet mellem kommunerne og behovet for et udvidet samarbejde, og på grundlag heraf skal kommissionen udarbejde foreløbige forslag til afgrænsning af de nye amtskommuner samt regulering af grænserne omkring de byer, hvor kommunegrænser adskiller et samlet bysamfund eller dettes udviklingsområde.
Det foreløbige forslag skal derefter forelægges de pågældende kommunalbestyrelser, idet kommunalbestyrelserne samtidig opfordres til ved forhandling at nå til enighed om den nærmere udformning af forslaget og vilkårene. Kommunalreformkommissionen skal i fornødent omfang bistå kommunalbestyrelserne under disse forhandlinger, idet der i det hele lægges vægt på, at kommunalreformen i videst muligt omfang gennemføres med lokal tilslutning.
Såfremt der herigennem opnås enighed mellem alle parter om forslag til etablering af nye amtskommuner og grænseregulering omkring de nævnte byer, indstiller kommissionen over for indenrigsministeren, at forslaget gennemføres. Er det derimod ikke muligt at tilvejebringe sådan enighed, skal kommissionen på grundlag af det materiale, der er fremskaffet, og de synspunkter, der er anført, udarbejde endeligt forslag til nye amtskommuner og grænseregulering omkring de pågældende byer.
Indenrigsministeren er efter forslaget bemyndiget til at gennemføre de af kommunalreformkommissionen indstillede endelige forslag. Kan ministeren ikke tiltræde forslaget, skal sagen tilbagesendes til fornyet behandling i kommissionen.
Forslaget tilsigter, at kommunalreformen, for så vidt angår etableringen af de nye amtskommuner og grænsereguleringer omkring bysamfundene, skal være gennemført i sin helhed pr. 1. april 1970. Der er dog efter forslaget intet til hinder for, at nye amtskommuner etableres før den 1. april 1970, såfremt der lokalt måtte være ønske herom. Det er ikke udelukket, at der visse steder i landet vil være et ønske om en forlods gennemførelse af reformen, når selve principperne og tidsfristen for den samlede reform er lagt fast. Det vil dog være en forudsætning for etablering af nye amtskommuner før den 1. april 1970, at der — forinden eller samtidig — sker en regulering af købstædernes grænser inden for det pågældende område.
For så vidt angår sammenlægning af sognekommuner forudsætter forslaget som nævnt, at frivillighedsprincippet indtil videre lægges til grund, d.v.s. at sådan sammenlægning kræver tilslutning fra samtlige sogneråd, ligesom amtsrådets godkendelse skal foreligge. Kommunalreformkommissionen og vedkommende amtsråd skal i fornødent omfang yde kommunerne bistand under deres forhandlinger, ligesom kommunalreformkommissionen efter forslaget skal overtage de beføjelser, der efter de gældende regler i landkommunalloven er tillagt indlemmelsesnævnet.
I forslagets afsnit III er optaget bestemmelser vedrørende de vilkår, der i de konkrete tilfælde skal gælde i forbindelse med de nye amtskommuners etablering og grænsereguleringen omkring byerne. I disse vilkår træffes der nærmere bestemmelse om ordningen af de kommunale forhold, der berøres af omlægningen, herunder om skatteligningen, den økonomiske afregning samt eventuelt om udredelse af erstatning, om nyvalg til kommunalbestyrelsen og dennes medlemsantal samt i det hele om sådanne kommunale anliggender, som det må anses for nødvendigt eller hensigtsmæssigt at sikre tilrettelagt, inden ændringen i den kommunale inddeling gennemføres.
Med hensyn til de nye amtskommuners opgaver bygger forslaget på den forudsætning, at de nye amtskommuner i første omgang alene skal overtage de opgaver, som de nuværende amtskommuner ifølge lovgivningen administrerer, eventuelt i et fællesskab med købstæderne, samt de tilsvarende købstadkommunale opgaver. Herudover vil der i vilkårene kunne træffes bestemmelse om, at de nye amtskommuner skal overtage sådanne opgaver, som amtskommunerne rent faktisk tager sig af — og tilsvarende købstadopgaver — mens spørgsmålet om en eventuel udbygning af amtskommunernes virksomhed må overlades til en kommende lovgivning og de nye amtsråds beslutning.
Det fremgår af betænkningen fra kommunallovskommissionen, at denne til brug for sine overvejelser har tilvejebragt et omfattende materiale, der med hovedvægten lagt i konkrete undersøgelser har søgt at belyse de administrative og økonomiske konsekvenser af den nuværende inddeling.
I forbindelse med disse undersøgelser er der opstillet principielle forslag til en ændret kommuneinddeling. Disse skitseforslag og de principper, der har ligget til grund for forslagene, har været genstand for drøftelser i kommissionen og er — takket være undersøgelsernes offentliggørelse — tillige indgået i den offentlige debat. Der har fra kommunal side været vist betydelig interesse for disse undersøgelser og de ledsagende skitseforslag, og på initiativ af lokale sognerådsforeninger, amtsråd og byråd er der iværksat tilsvarende undersøgelser i det øvrige land med det hovedformål at tilvejebringe et grundlag for ved forhandlinger kommunerne imellem at nå frem til en ny kommuneinddeling.
Der havde, da betænkningen afgaves, allerede fundet et stort antal kommunesammenlægninger sted på rent frivilligt grundlag. I perioden 1. april 1962 til 1. april 1965 blev 70 kommuner sammenlagt til 27 nye kommuner, og med virkning fra 1. april 1966 deltog andre 328 kommuner i sammenlægninger. I alt er 398 kommuner blevet sammenlagt til 118 nye kommuner, og kommunernes antal er således reduceret med 280 kommuner. Blandt de 398 kommuner er 27 købstæder og 1 flække, mens resten er sognekommuner.
Herudover er der i en del kommuner truffet bestemmelse om gennemførelse af kommunesammenlægning pr. 1. april 1967 eller senere. Men uanset det store antal frivillige kommunesammenlægninger kan man ikke regne med, at en egentlig kommunalreform, hvorved samtlige kommunegruppers problemer løses, vil kunne gennemføres ad frivillighedens vej på det nugældende lovgrundlag.
Det nugældende lovgrundlag gør det heller ikke muligt på frivilligt grundlag at løse de problemer, der knytter sig til den amtskommunale inddeling. Ganske vist er i alt 9 købstæder og 1 flække pr. 1. april 1966 indgået i amtskommunerne, idet disse købstæder m. v. i forbindelse med en kommunesammenlægning er overgået til den såkaldte „Marstal-status", men samtidig er — med de i de seneste år stedfundne indlemmelser — i alt 21 sognekommuner blevet unddraget den amtskommunale beskatning ved indlemmelse i købstæder. Selv om endnu flere, navnlig mindre, købstæder efterhånden vil gå over til „Marstal-status", vil dette dog ikke i væsentlig grad påvirke amtskommunernes struktur. Kun ved de store købstæders indtræden i det amtskommunale fællesskab vil amtskommunernes struktur på afgørende måde kunne ændres, men det forudsætter i reglen en samtidig sammenlægning af forstadskommunerne med købstaden. Ej heller har det ad frivillighedens vej været muligt i nævneværdigt omfang at regulere amtskommunegrænserne i tilfælde, hvor disse går på tværs af de befolknings- og erhvervsmæssige forhold på stedet.
Man kan således sige, at det ad frivillighedens vej har været og sikkert fortsat vil være muligt at løse en del inddelingsproblemer, men at de største og mest presserende problemer ikke lader sig løse på denne måde, men kræver en helhedsløsning, som kun et nyt lovgrundlag kan give basis for.
Da samtlige ovennævnte problemer til en vis grad er indbyrdes sammenhængende, ville det, efter hvad der anføres i bemærkningerne til lovforslaget, måske umiddelbart forekomme naturligst, at de blev løst under ét. Dette måtte imidlertid forudsætte — såfremt en reform skal kunne gennemføres inden for en nogenlunde rimelig tid — at der blev åbnet mulighed for generelt at gennemføre kommunesammenlægninger og grænsereguleringer i overensstemmelse med visse ved lov fastsatte principper, også i tilfælde, hvor man lokalt for tiden modsætter sig en omlægning af den kommunale inddeling.
Et så vidtgående forslag er dog ikke stillet, bl. a fordi det kan påregnes, at det ad frivillighedens vej vil være muligt at løse store dele af de problemer, der knytter sig til den sognekommunale inddeling. Nærværende forslag tager derfor alene sigte på en snarlig, generel løsning af problemerne i forbindelse med amtskommunernes geografiske afgrænsning, herunder købstædernes stilling i forhold til amtskommunen, samt byernes primærkommunale inddelingsproblemer, mens de øvrige problemer indtil videre principielt forudsættes løst ad frivillighedens vej.
Ved fremsættelsen af lovforslaget anførte indenrigsministeren bl. a.:
„Det problem, der tilsyneladende har voldt de største vanskeligheder, er spørgsmålet om ændring i kommuneinddelingen omkring byerne. Der er her bred tilslutning til princippet om, at et bysamfund normalt skal udgøre én kommune, men det kniber lidt med enigheden, når der skal tages stilling til, hvor mange og hvilke undtagelser ordet „normalt" åbner mulighed for. Det bliver nu folketingets sag at drøfte disse problemer nærmere og give kommunalreformkommissionen de fornødne ord med på vejen. Det må være målet at nå frem til sådanne kriterier for undtagelserne, at hovedideen med kommunalreformen — at skabe selvstændige og effektive kommunale enheder — ikke svækkes unødigt.
Lovforslagets bestemmelser om etablering af de nye amtskommuner er smidigt formuleret og åbner mulighed for en sammenlægning af amtskommuner — ud over de tilfælde, hvor amtskommuner hører under samme amt — hvis omstændighederne taler for større enheder. Der er ikke i lovforslaget fastsat en bestemt mindstestørrelse for sammenlægning af sognekommuner — eller sognekommuner og mindre købstæder — men det fremgår af bemærkningerne, at der bør tilstræbes kommuner med et befolkningsgrundlag på normalt mindst 5.000-6.000 indbyggere.
Kommunallovskommissionen har været inde på spørgsmålet, om det overhovedet er rigtigt at tage endelig stilling til retningslinjerne for en kommunalreform, før man har et nøjere kendskab til den fremtidige opgave- og byrdefordeling mellem staten og kommunerne og til det fremtidige skattesystem, særlig for de nye amtskommuner. Man har imidlertid i kommissionen fundet det praktisk umuligt at få løst samtlige disse problemer på én gang og har derfor ment at burde søge principperne for den fremtidige kommunale inddeling og struktur fastsat først. Man peger dog i denne forbindelse på, at tiden, indtil kommunalreformen kan realiseres — d.v.s. tiden indtil 1970 — vil kunne benyttes til at søge opgave- og byrdefordelingen tilpasset den ændrede kommunestruktur. Derved opnår man mulighed for en tilnærmelsesvis samlet løsning af problemerne. Regeringen deler dette synspunkt og mener i øvrigt, at det vil kunne lette det store arbejde, der andre steder udfoldes for at gennemføre en forenkling af den offentlige administration, hvis principperne for den fremtidige kommuneinddeling fastlægges først — og fastlægges relativt hurtigt."
Lovforslaget, der behandledes sammen med det nedenfor omtalte forslag til lov om kommunernes styrelse, fik i folketinget en velvillig modtagelse.
Ove Hansen (S) kunne tiltræde dets principper, men påpegede, at der var mange problemer, som måtte tages op til overvejelse i folketinget. Han mente, at amtskommunernes antal måtte reduceres noget, for at de alle kunne få en passende størrelse. Med hensyn til kommunalreformkommissionen gjorde han gældende, at den, som partiforholdene stiller sig, burde tælle 5 repræsentanter for folketinget i stedet for de foreslåede 4, hvilket indenrigsministeren gav ham ret i. Også byrdefordelingen kom han ind på. Hans parti var, efter hvad han udtalte, „villig til at se på dette problem, men det er ikke så let at løse, som man måske i første omgang tror. Jeg tror, det skal undersøges og overvejes meget grundigt, selv om der måske kunne være noget rimeligt i, at kommunerne løste en del opgaver selv og på den måde fik mere selvstændighed.
Men skal refusionerne fra staten begrænses, må man også tænke på kommunernes indtægtsmuligheder. De har jo kun de direkte skatter at holde sig til, ejendomsskatterne og de personlige skatter til kommunen. Her må man så give dem en vis frihed med hensyn til fastsættelse af ejendomsskatternes størrelse, og for de personlige skatters vedkommende tror jeg ikke, man kan anvende den nuværende proportionalbeskatning; jeg tror, en vis progression bliver nødvendig, hvis kommunerne skal have de nødvendige indtægter. Jeg håber, man vil medvirke hertil, således at kommunerne måske i langt større udstrækning end hidtil selv kan bestemme byrdefordelingen. Det vil, synes jeg, være en håndsrækning til det kommunale selvstyre."
Jacob Sørensen (V) var tilfreds med, at købstæder og sognekommuner på lige fod skulle indgå i amtskommunerne, men han håbede ikke, at man ville lægge sådanne administrationsområder ind under amterne, som lige så godt kunne varetages af de fremtidige storkommuner. Bevægelsen skulle gerne gå den anden vej, således at amtskommunerne overtog nogle af de opgaver, som nu varetages af ministeriet. Med hensyn til kommunesammenlægningerne mente han, det var at gå et skridt for vidt, hvis ethvert sammenhængende bysamfund fremtidig skulle udgøre én kommune. Om de store bykommuner, som herved kunne opstå, betød en heldig udvikling, kunne være tvivlsomt. Man måtte i denne forbindelse tage i betragtning, at behovet for udvidelse af købstædernes arealer blev mindre, når både købstæder og forstæder kom ind under amtet.
Poul Sørensen (KF) var stort set tilfreds med lovforslaget, men tog ligesom den foregående taler et forbehold med hensyn til de store købstæders ønsker om indlemmelse af forstadsbebyggelser. Han mente dog ikke, at en stor velstyret kommune skulle være afskåret fra en naturlig udvikling. Om folketinget skulle være repræsenteret i kommunalreformkommissionen — en betegnelse han ikke syntes om — satte han et spørgsmålstegn ved, da det i så fald kunne forudses, at de fleste af de vanskelige opgaver, som kommissionen stilledes overfor, ville blive drøftet i partimøderne på Christiansborg.
Kirkegaard (RV) nærede den samme tvivl, navnlig fordi han tvivlede om, at det store arbejde i kommissionen ville kunne overkommes af medlemmer af folketinget. Han var af den opfattelse, at et bysamfund i kommunal henseende normalt — men ikke i absolut alle tilfælde — burde være en enhed.
Sigsgaard (SF) gjorde gældende, at antallet af kommuner måtte reduceres meget stærkt, og at det var en fejl, at Københavnsområdet skulle holdes uden for ordningen. Også amternes antal burde formindskes. Han kritiserede i øvrigt, at man skulle tage stilling til de problemer, som lovforslaget omhandler, forud for problemerne omkring opgave- og byrdefordelingen.
Iver Poulsen (Uafh) lagde vægt på, at kommunesammenlægningerne i størst muligt omfang kom til at foregå på frivilligt grundlag.
Indenrigsrninisteren var tilfreds med den modtagelse, lovforslaget havde fået. Han var villig til i et udvalg at drøfte de rejste spørgsmål og fremhævede, at hverken han selv eller hans parti havde taget stilling til alle enkeltheder i lovforslaget.
Det folketingsudvalg, som fik sagen til behandling, afgav ikke betænkning, hvilket indenrigsministeren heller ikke havde gjort regning på, da behandlingen af det nødvendigvis måtte tage længere tid, end der var til rådighed, inden folketinget afsluttede sin mødeperiode.