Lovforslaget gik ud på at indføre en ny form for almindelig omsætningsafgift, der skulle træde i stedet for den i lov nr. 211 af 16. juni 1962 om almindelig omsætningsafgift omhandlede engrosomsætningsafgift.
Efter forslaget opkræves der afgift ved enhver omsætning af en vare på dens vej fra producent til forbruger. Der er altså tale om en flerledsafgift i modsætning til den nuværende omsætningsafgift, der kun opkræves i engrosleddet. Selv om der således pålægges den samme vare afgift flere gange — afhængigt af, hvor mange led i omsætningen varen passerer, inden den når frem til forbrugeren — bliver der ikke tale om dobbeltbeskatning. Den enkelte virksomhed skal ganske vist opkræve afgift af hele sin omsætning ved afregningen med det offentlige, men kan fradrage den afgift, der betales ved indkøbet. Systemet har fået betegnelsen merværdiafgiften, fordi hver virksomhed på denne måde kun svarer afgift af varens merværdi eller den værditilvækst, som varen tilføres i virksomheden.
Den samlede afgiftsbelastning for en vare, når den når frem til den endelige forbruger, vil svare til afgiften beregnet af varens pris ved salg til forbrugeren.
Et sådant merværdiafgiftssystem kan indrettes således, at beskatningen i højere grad end efter andre indirekte afgiftssystemer bliver neutral, d. v. s. ikke i sig selv har utilsigtede bivirkninger på erhvervsstrukturen eller på det frie forbrugsvalg. Merværdiafgiftens neutralitet kommer også frem i forholdet til udenrigshandelen derved, at eksporten helt vil kunne fritages for afgiftsbelastning, ligesom importvarer og her fremstillede varer beskattes på lige fod ved afsætning her i landet. Andre afgiftssystemer vil derimod vanskeligt kunne friholde eksporten for en vis indirekte afgiftsbelastning, ligesom de vanskeligt vil kunne afgiftsbelaste indførte varer på helt samme niveau som indenlandske varer.
For at opnå denne neutralitet i afgiftsmæssig henseende må afgiften imidlertid i princippet omfatte alle varer og tjenesteydelser, ligesom den må omfatte alle produktions- og handelsled. Endvidere må der i princippet være fuld fradragsret for den afgift, som virksomhederne betaler til deres leverandører ved indkøb til virksomhedens brug.
Efter forslaget omfatter afgiften da også alle varer uden undtagelse. Det er en gammel erfaring fra administrationen af afgiftslovene, at det er undtagelserne og fritagelserne for afgiften, der volder problemer ikke mindst for de virksomheder, der handler med både afgiftsfri og afgiftspligtige varer. Disse erfaringer er i rigt mål blevet styrket under den nuværende omsætningsafgift, hvor flere varegrupper, bl. a. levnedsmidler, er fritaget for afgiften.
Når det drejer sig om tjenesteydelser, vil afgiftspligten derimod ikke efter lovforslaget blive generel, idet man her har valgt positivt at angive de bestemte former for tjenesteydelser, der skal være omfattet af afgiftspligten. Efter den udformning, lovforslaget har fået, er afgiften f. eks. ikke tænkt at skulle omfatte undervisning, hospitalsdrift og de tjenesteydelser, der præsteres af læger, jordemødre, advokater og revisorer.
Nybyggeriet vil i højere grad end hidtil blive belastet med afgift som følge af, at arbejdsydelser inddrages under afgiftspligten. For erhvervsejendomme, som opføres af de registrerede virksomheder, vil forhøjelsen imidlertid være uden betydning, idet retten til fradrag for afgift af indkøb også omfatter den afgift, der betales ved opførelse af fast ejendom. For boligbyggeriet og visse former for institutionsbyggeri er der i lovforslaget hjemmel til at yde godtgørelse for afgiften med et fast beløb pr. m2, og her må godtgørelsen efter regeringens opfattelse fastsættes under hensyntagen til den forøgelse af afgiften, som lovforslaget indebærer.
Den anden forudsætning for merværdiafgiftens neutralitet er som nævnt, at alle omsætningsled omfattes af afgiftssystemet, og dette er da også tilfældet efter lovforslaget. Hvis merværdiafgiften alene omfattede produktions- og engrosled, ville en sådan afgift medføre ganske de samme vanskeligheder som den nuværende engrosledsafgift.
Det bør understreges, at også landbrug, gartneri, skovbrug og fiskeri således falder ind under merværdisystemet. I modsat fald ville disse erhverv — når alle varer og en lang række tjenesteydelser bliver omfattet af afgiftspligten — gennem deres indkøb blive belastet med afgift på en meget væsentlig del af deres anlægs- og driftsomkostninger uden at have nogen mulighed for at opnå fradrag herfor i en udgående afgift.
Den tredje forudsætning for merværdiafgiftens neutralitet, der opfyldes ved lovforslagets bestemmelser, er, at der i princippet gives mulighed for fradrag for al indgående afgift på alle anskaffelser af omkostning skar alder for en virksomhed.
Det må anses for en forudsætning for at give virksomhederne en sådan fradragsret, at det afgiftspligtige område af varer og andre ydelser og dermed kredsen af virksomheder, der kommer ind under afgiftsystemet, gøres meget omfattende.
Hvis denne forudsætning ikke opfyldes, vil der i tilfælde af fuld fradragsret for virksomheder, der bliver omfattet af afgiftssystemet, opstå diskrimination over for virksomheder, der ikke kommer ind under afgiftssystemet.
Selv om det i princippet gælder, at fradragsretten for betalt afgift skal omfatte alle anskaffelser til virksomheden, må der dog fastsættes visse begrænsninger. Der vil forekomme indkøb, for hvilke det ikke vil være rimeligt at tillade fradrag for indgående afgift. Bestemmelsen herom er optaget i lovforslagets § 16, stk. 3. De foreslåede begrænsninger svarer i det store og hele til de begrænsninger, som findes i den lovskitse, der var optaget i finansministeriets redegørelse vedrørende merværdiafgiften, men går lidt videre.
For så vidt angår varer, der indføres fra udlandet, er det foreslået, at der i alle tilfælde skal svares afgift ved indførslen.
Lovforslaget var ledsaget af omfattende bemærkninger. Det bygger i øvrigt på den „Redegørelse vedrørende merværdiafgift", som finansministeriet — det vil i dette tilfælde sige departementet for told- og forbrugsafgifter — afgav omkring januar 1965, og dets centrale bestemmelser svarer — bortset fra en række redaktionelle forbedringer — i det væsentlige til den lovskitse, som er optaget i redegørelsen.
Lovforslaget skulle efter finansministerens bemærkninger i fremsættelsestalen tjene et dobbelt formål, nemlig dels at gennemføre en mere rationel form for en almindelig forbrugsafgift, dels at forskyde vægten i den samlede beskatning på en sådan måde, at en større del af statsindtægterne tages ind gennem forbrugsbeskatning, så at der derved blive mulighed for lettelser i indkomstbeskatningen.
Ifølge bemærkningerne til lovforslaget var det anslået, at merværdiafgiften ville give et samlet provenu på 4.680 mill. kr., beregnet ud fra de forudsætninger, der måtte antages at foreligge for finansåret 1966-67, hvilket i forhold til, hvad en engrosomsætningsafgift på 12½ pct. ville give i samme år, nemlig 2.330 mill. kr., ville betyde et merprovenu på 2.350 mill. kr. Når herfra yderligere trækkes godtgørelsen til boligbyggeri m. v. på 250 mill. kr., bliver det årlige merprovenu 2.100 mill. kr.
Imidlertid vil merværdiafgiften i de første 5 kvartaler efter dens indførelse ikke give fuldt provenu. I det første kvartal efter afgiftens ikrafttræden indgår kun afgift af de fra udlandet indførte varer. Det drejer sig om ca. 400 mill. kr., hvilket netop er det beløb, der manglede, for at man i finansåret 1965-66 kunne nå op på det tilsigtede kasseoverskud på 1.200 mill. kr. I hvert af de næste fire kvartaler — altså i andet, tredje, fjerde og femte kvartal efter lovens ikrafttræden — vil det kvartårlige merprovenu af afgiften på 525 mill. kr. blive reduceret med detailhandlernes omsrefusion, som udgør 150 mill. kr. pr. kvartal i fire kvartaler, således at merprovenuet i denne periode bliver 1.500 mill. kr. En yderligere reduktion som følge af visse overgangsregler vil dog reducere dette beløb med formentlig indtil 300 mill. kr. Denne reduktion vil navnlig koncentrere sig omkring andet kvartal efter lovens ikrafttræden.
Dette vil sige, at de lettelser i indkomstbeskatningen, som merværdiafgiften kan give grundlag for, først kan fuldt gennemføres i det andet finansår efter merværdiafgiftens gennemførelse, altså tidligst i 1967-68.
Den konkrete størrelse af skattelettelserne vil dernæst afhænge af følgende 3 forhold, nemlig for det første afgørelsen af, hvorvidt samtlige punktskatter skal opretholdes med de satser, de nu har. For det andet af forholdet mellem stigningen i statens indtægter i øvrigt og stigningen i udgifterne og for det tredje af den størrelse af kasseoverskuddet, der må anses for nødvendig.
Endelig er det nødvendigt at se på forøgelsen af afgiftsbelastningen for familier med mindre indkomster og familier med børn som følge af merværdiafgiften og at tage spørgsmålet om kompensation i betragtning, før skettelettelserne kan endeligt fastlægges.
Om dette spørgsmål udtalte finansministeren ved fremsættelsen af lovforslaget bl. a.:
„De undersøgelser, som har kunnet foretages, viser, at afgiftsbelastningen af forbruget groft taget vil blive forøget med omkring 5 pct. for indtægter på indtil en snes tusinde kroner.
Det er regeringens opfattelse, at det vil være urimeligt at gennemføre en sådan yderligere belastning af de mindre indkomster. Ved fremsættelsen af afgiftsforslagene i februar forelog regeringen derfor dels et særligt persontilskud, dels en forhøjelse af børnetilskuddene. Det var ikke muligt i folketinget at få flertal for persontilskuddet, og der blev derfor gennemført en lidt større forøgelse af børnetilskuddet, ligesom der er stillet forslag om kompensation for folke- og invalidepensionister m. fl.
Idet regeringen går ud fra, at der fortsat vil være modstand mod gennemførelse af persontilskud, er det regeringens opfattelse, at der i forbindelse med gennemførelsen af merværdiafgiften dels må ske en forhøjelse af folke-, invalide- og enkepensionerne svarende til den forøgede afgiftsbelastning, dels en forhøjelse af børnetilskuddene. Herudover må der ved forhøjelse af bundgrænsen i den personlige indkomstskat til staten og i øvrigt gennem socialpolitiske foranstaltninger gives de mindre indkomster dækning for de øgede afgifter.
Skal disse forudsætninger opfyldes, vil der formentlig kun være mulighed for i beskeden udstrækning at hæve grænsen for proportionalbeskatningen i skatteåret 1966-67."
Ved lovforslagets 1. behandling i folketinget lagde Peter Nielsen (S) vægt på, at forslaget var led i en videregående skattereform, hvoraf næste led, kildeskatteforslaget, ville blive fremsat i folketinget i den følgende uge. Det var hensigten med skattereformen at nå frem til et skattesystem, der bedre end det tidligere system passede til velstandssamfundet. Der kunne være betænkeligheder ved, at merværdiafgiften også skulle ramme fødevarer, og derfor måtte en del af provenuet anvendes til sociale kompensationer. Der havde været forslag fremme om, at man i stedet for merværdiafgiften skulle indføre en detailomsætningsafgift, men han var bange for, at dette kunne komme til at skade eksporten. Kasserabat, bonus og dividende skulle efter lovforslaget belægges med afgift. Hvis det var teknisk muligt at ændre dette, så han gerne en sådan ændring. Det kunne skabe uretfærdighed, hvis kommunerne måtte forhøje de almindelige kommuneskatter for at skaffe dækning for den merværdiafgift, der ville blive lagt på deres indkøb til skoler, hospitaler, administration m. v., og dette spørgsmål måtte undersøges nærmere under udvalgsbehandlingen.
Henry Christensen (V) erkendte, at der i principperne i lovforslaget var væsentlige fordele. Det måtte dog undersøges nøje, om ikke løsningen af den administrative opgave ville være forbundet med for store vanskeligheder. Dette gjaldt naturligvis specielt i relation til de virksomheder, som ikke i forvejen havde haft opfordring til at indrette sig med et eller andet regnskabssystem. Det måtte i forbindelse hermed overvejes, om andre muligheder, f. eks. detail - ledsafgift, måtte foretrækkes. Med hensyn til det skattepolitiske sigte fandt han ikke regeringens oplæg tilstrækkeligt betryggende. Merværdiafgiften måtte gennemføres på et sådant tidspunkt i det ene finansår, at skattereformvirkningerne kunne komme i hvert fald i det næste finansår. Der måtte være samtidighed i principbeslutningerne.
Også Knud Thomsen (KF) fandt principperne i lovforslaget hensigtsmæssige. Han lagde i denne forbindelse vægt på, at hele vareområdet var inddraget under afgiftspligten, og han forudså, at det efterhånden ville blive nødvendigt at inddrage flere og flere former for ydelser under loven. Især for de mindre virksomheder ville den administrative byrde imidlertid blive betydelig, og der måtte tages lempeligt på disse virksomheder ved afgiftens indførelse. De mange detaljer måtte overvejes i udvalget, således f. eks. spørgsmålet om tilpasning af punktskatterne og spørgsmålet om importørernes stilling. Spørgsmålet om indpasningen af merværdiafgiften i det bestående skattesystem måtte i høj grad behandles ud fra politiske aspekter, og det var en afgørende forudsætning for det konservative folkepartis støtte, at der kunne opnås tilfredsstillende resultater med hensyn til omlægningen af den øvrige beskatning.
Baunsgaard (RV) fandt det rigtigt at lægge hovedvægten på forbrugsbeskatningen. Man opkrævede allerede nu omkring 70 pct. af statens indtægter som indirekte skatter, og med lovforslaget ville man gå endnu videre. Det var rigtigt at gøre det, men så måtte man tilstræbe den størst mulige neutralitet over for varevalget, og her havde merværdiafgiftssystemet store fordele. Også en detailomsætningsafgift kunne imidlertid have disse fordele, og det ville blive en vigtig opgave for udvalget at veje disse to systemer mod hinanden. Man måtte samtidig klarlægge, efter hvilke linjer en almindelig skattereform skulle gennemføres. Det var for det radikale venstre en forudsætning, at den sociale balance ikke forrykkedes. I udvalget måtte man tillige undersøge de problemer, der var peget på fra forskellige erhvervsgruppers side.
Aksel Larsen (SF) ville ikke på forhånd afvise tanken om en merværdiafgift, der kunne have mange fordele. Det var imidlertid nødvendigt at bevare en progressiv indkomstskat til afbalancering af forbrugsskatternes socialt uheldige virkninger. Aksel Larsen betragtede det som en mangel ved lovforslaget, at dets kontrolbestemmelser var udformet så vagt. Han ønskede et bedre samarbejde mellem de myndigheder, der skulle kontrollere merværdiafgiften, og ligningsmyndighederne, og han ville gerne høre, hvilke kontrolforanstaltninger finansministeren agtede at foreskrive i medfør af lovforslagets § 34. Det var urimeligt, at lovforslaget på flere punkter gav virksomhederne en favørstilling, således med hensyn til beskatning af varer til eget forbrug og fradrag for afgift af investeringer, der burde fordeles over afskrivningsperioderne. De væsentligste spørgsmål var imidlertid ændringerne i den øvrige skattelovgivning og de sociale kompensationer. Så længe disse spørgsmål ikke var klarlagt, kunne lovforslaget blot betragtes som et diskussionsgrundlag.
Rimstad (Uafh) gav udtryk for store betænkeligheder. Han fandt, at fordelene ved lovforslaget næppe var så store, at de opvejede ulemperne ved, at hele erhvervslivet skulle impliceres som skatteopkrævere. Merværdiafgiftssystemets anvendelighed var afhængig af, om det var muligt at etablere en tilstrækkelig effektiv kontrol i detailleddet, og han havde ikke i det forelagte materiale fundet udtryk for optimisme over for dette problems løsning. For de uafhængiges stilling var det i øvrigt afgørende, om det kunne sikres, at provenuet ikke skulle anvendes til ekspansion af statens økonomiske aktivitet, og der måtte forelægges en i detaljer udarbejdet dispositionsplan for provenuet før vedtagelsen, indeholdende betydelige lettelser i de direkte skatter.
Efter 1. behandling henvistes lovforslaget til behandling i et udvalg, der ikke nåede at tilendebringe sit arbejde før samlingens slutning.