Loven, der bygger på et udkast, afgivet af et i 1955 nedsat embedsmandsudvalg, tager sigte på en rationalisering og modernisering af forsorgsloven med henblik på at gøre denne lovgivning til et mere tidssvarende supplement til den øvrige sociallovgivning, således som denne navnlig er udbygget ved vedtagelsen af en række love i forrige folketingssamling, bl. a. de gennemførte love om sygeforsikring, invalide- og folkepension samt om revalidering.
Det principielle i loven er, at der til afløsning af den gældende lovs tre hjælpearter: særhjælp, kommunehjælp og fattighjælp, indføres én hjælpeart, hvortil der i almindelighed ikke skal være knyttet tilbagebetalingspligt, og hvortil der aldrig skal være knyttet tab af valgret og valgbarhed, samt fremhævelsen af revalideringssynspunktet som det centrale også for det klientels vedkommende, der er omfattet af forsorgsloven.
Ud over den forenkling, der ligger i sammensmeltningen af den gældende lovs tre hjælpearter til én, vil loven i øvrigt på en række andre områder medføre en væsentlig forenkling. Således er f. eks. forsorgslovens bestemmelser om børne- og ungdomsværn optaget i en særlig lov (se nærmest efterfølgende sag).
Om lovens indhold må, hvad de enkelte bestemmelser angår, i alt væsentligt henvises til lovens tekst og de bemærkninger, som ledsagede lovforslaget. I det følgende vil alene de væsentligste ændringer i forhold til den hidtidige forsorgslov blive omtalt.
Som nævnt kender loven kun én hjælpeart og har som forudsætning herfor ophævet de til den hidtidige kommunehjælp og fattighjælp knyttede retsvirkninger eller — hvad tilbagebetalingspligten angår — begrænset dem stærkt.
Tilbagebetalingspligten begrænses således til de tilfælde, hvor pågældende ville opnå en urimelig fordel, hvis der blev ydet hjælp uden tilbagebetalingspligt. F. eks. hvis der på det tidspunkt, da hjælpen begæres, foreligger forhold, der viser, at pågældende i løbet af en kortere tid vil være i stand til at tilbagebetale hjælpen. Tilbagebetaling kan ligeledes fordres i tilfælde, hvor en person har modtaget hjælp og derefter senere får udbetalt en ydelse i form af en erstatning, et underholdsbidrag el. lign., som vedrører det tidsrum og det trangstilfælde, for hvilket hjælpen er tilstået, og som, hvis ydelsen var kommet til udbetaling straks, ville have bevirket, at han ikke kunne betragtes som trængende.
Der er ligeledes tilbagebetalingspligt ved selvforskyldte trangstilfælde.
Som baggrund for de ændrede regler om tilbagebetalingspligt anføres, at der navnlig er to forhold, der har gjort de hidtidige bestemmelser mindre rimelige. For det første den omstændighed, at pligten til at erstatte hjælpen indtræder automatisk uden nærmere undersøgelse af baggrunden for hjælpens ydelse. For det andet, at afviklingen af en sådan gæld kan tage urimelig lang tid, idet det ofte vil være minimalt, hvad der kan undværes af en normal uge- eller månedsløn. Resultatet kan derfor blive, at en sådan gældsforpligtelse for den medborger, der har ønske om at føre en ansvarsbevidst tilværelse og svare enhver sit, vil føles som en byrde, der hæmmer hans muligheder for at vende tilbage til en normal livsførelse med udsigt til at få opfyldt rimelige ønsker ud over det strengt nødvendige til livets opretholdelse. Et forhold, der på afgørende måde modvirker resocialiseringsbestræbelserne.
De uheldige sider ved de gældende tilbagebetalingsregler er yderligere blevet sat i relief ved de siden anden verdenskrigs afslutning gennemførte eftergivelseslove i anledning af særlige begivenheder, senest i anledning af kongens og dronningens sølvbryllup. Som følge af disse love, der i meget vidt omfang har medført eftergivelse af hjælp, kommer det til at virke særdeles tilfældigt, om en ydet hjælp skal tilbagebetales. Hele denne eftergivelseslovgivning kan formentlig ses som et udtryk for, at de gældende regler om tilbagebetaling efter den almindelige opfattelse har en for generel og kategorisk udformning.
Ser man på omfanget af den hjælp, der tilbagebetales, må det endvidere erkendes, at tilbagebetalingen kun er af underordnet betydning sammenlignet med det administrative besvær og de omkostninger, der er forbundet med at kræve hjælpen tilbagebetalt. Da den daværende regering i 1954 foreslog området for tilbagebetalingspligt efter forsorgsloven begrænset, var der i de nærmest forudgående år kun tilbagebetalt ca. 4 pct. af den udbetalte kommune- og fattighjælp — et forhold, der ikke har ændret sig væsentligt siden.
Ophævelsen af kommunehjælp og fattighjælp har muliggjort, at en række af den gældende lovs bestemmelser om særhjælp, d. v. s. hjælp, der ikke skal tilbagebetales, har kunnet ophæves; det drejer sig i første række om de bestemmelser, der alene har haft betydning derved, at de netop i visse trangstilfælde har skabt hjemmel for ydelse af den fornødne hjælp som særhjælp, men som i øvrigt ikke med hensyn til trangsbedømmelsen principielt bygger på regler, der afviger fra dem, der ellers finder anvendelse inden for forsorgslovens almindelige område.
Derimod har det været nødvendigt at opretholde de særhjælpsbestemmelser i den gældende lov, der bygger på en særlig lempelig trangsbedømmelse, og som derfor giver adgang til ydelse af en særlig rundelig hjælp. Der tænkes herved bl. a. på bestemmelserne om hjælp til tuberkuloseramte og polioramte, om hjælp til værnepligtige samt om overgangshjælpen til fraskilte og fraseparerede kvinder.
Loven medfører som nævnt tillige ophævelse af forsorgslovens bestemmelser om tab af valgret og valgbarhed ved hjælp af bestemte arter. Bestemmelserne ophæves fra 1. oktober 1961, for at de, der tidligere har mistet valgretten, kan være opført på valglisterne på det tidspunkt, da loven i øvrigt træder i kraft, nemlig den 1. april 1962.
Herom udtales i bemærkningerne til lovforslaget:
„Med hensyn til spørgsmålet om valgret og valgbarhed er forholdet det, at § 29 i grundloven af 5. juni 1953 stiller lovgivningsmagten frit, idet det ved lov skal fastsættes, i hvilket omfang straf og understøttelse skal medføre tab af valgret og valgbarhed. Mens folketingsloven af 1953 udtømmende tager stilling til idømt strafs indflydelse på valgretten og herom bestemmer, at straf ikke skal være en hindring for udøvelse af valgretten, gentager loven med hensyn til spørgsmålet om offentlig hjælps indflydelse på denne ret blot grundlovens regel. Man befinder sig derfor i dag i den situation, at medens selv den strengeste straf ikke medfører valgretsfortabelse, medfører pådragen offentlig hjælp endnu tab af valgret og valgbarhed i visse tilfælde, idet bestemmelser om tab af valgret i en række andre tilfælde er ophævet siden 1953. Det er således sket ved lov af 25. februar 1953 i forbindelse med ophævelse af reglerne om adgang til anbringelse på tvangsarbejdsanstalt i henhold til bestemmelser i §§ 207, 218, 312-14, 318-20 og 321 samt ved en lov af 9. december 1957, hvorved man ophævede de valgretsfortabende virkninger i henhold til visse af bestemmelserne i §§ 306-07.
Tilbage er endnu tab af valgret på grund af modtaget kommunehjælp i henhold til bestemmelserne i forsorgslovens §§ 48, 206, 305 og 310-311 samt efter en række af de tilbageværende bestemmelser herom i §§ 306-07, 312-14 og 321."
Til belysning af det omfang, hvori de nævnte bestemmelser anvendes, henvises i bemærkningerne til, at „antallet af personer, der havde modtaget kommunehjælp med tab af valgret og valgbarhed, herunder egentlig fattighjælp, i finansåret 1957-58 udgjorde 4 500, mens der i løbet af samme finansår blev ydet kommunehjælp uden tab af valgret til i alt 81 400 personer.
Den skete ophævelse af bestemmelserne er begrundet i disse forhold og må endvidere anses for en naturlig konsekvens såvel af den principielle ophævelse af tilbagebetalingspligten som af de herskende resocialiseringsbestræbelser."
Det er i loven pålagt det offentlige i forbindelse med ansøgninger om ydelse af hjælp til underhold m. v. at være opmærksom på mulighederne for og i givet fald at yde den hjælpsøgende bistand med henblik på opnåelse af erhvervsmæssig beskæftigelse eller med henblik på at udvikle eller genoprette erhvervsevnen. I sidstnævnte henseende tænkes bl. a. på de muligheder, revalideringslovgivningen anviser.
Bestemmelserne er udtryk for den opfattelse, at det er overordentlig vigtigt at opbygge en forsorgslov ikke blot på den betragtning, at det offentlige har pligt til at sørge for hjælp til underhold og til kur og pleje til medborgere, der ikke kan sørge for sig selv eller gennem socialforsikringen kan opnå den fornødne hjælp, men også på den betragtning, at passive hjælpeforanstaltninger ikke i sig selv kan anses for tilstrækkelige eller tilfredsstillende, hverken for den enkelte eller set fra et samfundsmæssigt synspunkt.
Loven ophæver de hidtil gældende bestemmelser om forsørgelsesstedet som selvstændigt kommunebegreb, hvilket medfører en væsentlig administrativ forenkling. De opgaver, som forsørgelsesstedet har haft, er herefter overdraget enten til den faktiske opholdskommune eller til staten, hvorved bemærkes, at pligten til at yde råd og vejledning i spørgsmål af forsørgelsesmæssig art er henlagt til den faktiske opholdskommune.
Loven indeholder en væsentlig forenkling af de offentligretlige betalingsregler med henblik på at undgå de situationer, hvor der samtidig findes en privatretlig bidragsresolution og en offentligretlig betalingsresolution. Der er i denne forbindelse åbnet en almindelig adgang for det offentlige til at indtræde i en privatretlig resolution vedrørende ægtefællebidrag. Endvidere er reglerne om forsørgelsespligt over for stedbørn ophævet.
Også forsorgslovens bestemmelser om særforsorg, d. v. s. forsorgen for sindssyge, åndssvage, blinde, døve, vanføre m. v., er blevet betydeligt forenklet, idet bestemmelserne herom har kunnet samles i ganske få paragraffer omfattende alle særforsorgsgrene i modsætning til nu, hvor systemet er det, at der findes bestemmelser for hver enkelt særforsorgsgren.
For så vidt angår personer under 18 år, er den ordning indført, at staten direkte og endeligt afholder udgifterne ved sådanne personers ophold i særforsorgsinstitutioner, således at der ikke herfor afkræves nogen form for betaling fra forældre eller andre forsørgere.
I tilslutning til omtalen af særforsorgen bemærkes, at loven åbner mulighed for i særlige tilfælde at yde en tidsbegrænset underholdshjælp, der i omfang ligger noget over det almindelige maksimum for underholdshjælp efter forsorgsloven på 85 pct. af den indtægtsbestemte folkepension, men som på den anden side ligger under grænserne for den særlige rigelige hjælp til tuberkuloseramte, værnepligtige m. fl. Den omtalte bestemmelse går nærmere ud på, at der i visse tilfælde — ganske særlig i trangssituationer af begrænset varighed, hvor trangen skyldes sygdom — skal kunne ydes hjælp med et beløb svarende til, hvad der kunne være ydet i invalidepension eller folkepension. Der åbnes i de omhandlede situationer adgang til ved trangsbedømmelsen af bortse fra mindre formuebeløb, så at man ikke nødvendigvis behøver at stille krav om, at sådanne formuebeløb, der kan være opsparet til formål, der fortjener støtte fra samfundets side, opbruges i en akut trangssituation.
Reglerne om børnebidrag til enlige forsørgere er betydeligt forenklet, hvorved en lang række henvisninger mellem paragrafferne undgås. Som følge af ophævelsen af begrebet kommunehjælp bliver der ikke længere tale om at omkontere bidragsrestancer til kommunehjælp, hvorimod disse restancer ved en særlig forældelsesregel undergives 20-årig forældelse. Der er endvidere truffet den ordning, at normalbidragene i løbet af en overgangsperiode gøres ens for hele landet, at det særlige bidrag i de 2 første år bortfalder, og at der samtidig foretages en mindre forhøjelse af bidraget. Enkemænd vil fremtidig få samme beløb som det bidrag, der tilkommer enker.
Foruden en ændret opbygning og placering af lovens refusionsbestemmelser er der foretaget den ændring af refusionsbestemmelserne, at det tilskud, der ydes i henhold til lov af 5. februar 1958 om den fælleskommunale udligningsfond, og som dækkes af statskassen, ydes sammen med den øvrige statsrefusion.
For yderligere at forenkle refusionsreglerne er det fastsat, at statsrefusion skal ydes med 3/10, 8/10 eller fuld refusion. Som følge heraf overtager staten den fulde udgift ved ydelse af bidrag til enker m. fl., ligesom der sker en mindre ændring med hensyn til refusion for hjælp til værnepligtige.
Ud over de allerede omtalte ændringer er der i loven kun tale om mindre realitetsændringer i forhold til gældende lovgivning.
Det kan nævnes, at bestemmelserne om skolebespisning udgår med henblik på optagelse i skolelovgivningen.
Lovforslagets hovedprincipper — revalideringssynspunktet, én hjælpeart og ophævelsen af retsvirkningerne af kommunehjælp og fattighjælp — fik tilslutning fra alle sider. Der udtaltes dog fra venstres og konservativ side nogen betænkelighed ved lovforslagets bestemmelser om tilbagebetalingspligt, og lovforslaget skærpedes i så henseende på enkelte punkter under behandlingen.
Også i øvrigt fik lovforslaget en velvillig behandling. Det underkastedes en indgående udvalgsbehandling, som resulterede i en række ændringer, hvorom må henvises til udvalgets betænkning.
Foruden en lang række ændringsforslag, som var stillet af socialministeren og tiltrådt af udvalget, og som gennemførtes ved 2. behandling, var der i betænkningen stillet enkelte ændringsforslag af et mindretal (Chr. Madsen [SF]). Disse blev ikke vedtaget.
Ved lovforslagets fremsættelse havde socialministeren bl. a. udtalt:
„Det her foreliggende forslag afrunder den anden socialreform, som i disse år er gennemført. Betydelige lovgivningsområder er som følge af, at den socialpolitiske udvikling har medført forskydninger i visse grundlæggende synspunkter, undergået strukturelle ændringer, nye områder er kommet til, og i visse tilfælde har det vist sig nødvendigt at udskille et område til selvstændig lov. Det spørgsmål opstår da uvilkårligt, om det skulle være muligt at samle de adskilte og nytilkomne dele til en ny helhed, og der må hertil svares, at en sådan bestræbelse næppe kan støde på uovervindelige vanskeligheder. Det drejer sig i første linje om en teknisk redaktion.
En lovgruppe danner en naturlig helhed, der kunne indgå i en lov om social tryghed, svarende til den af Den internationale Arbejdsorganisation for nogle år siden vedtagne konvention om sociale minimumsnormer og med nogenlunde samme inddeling. Den skulle omfatte sygeforsikring, arbejdsløshedsforsikring, ulykkesforsikring samt lovene om invalide- og folkeforsikring og den nytilkomne enkepension. Det er da også disse områder, der udgør tyngdepunktet i den nordiske konvention om social tryghed.
En anden lovgruppe, der tilstræber støtte til den enkelte i dennes konkrete situation, kunne på tilsvarende måde indgå i en lov om social omsorg. Den måtte have sit tyngdepunkt i revalideringsloven, forsorgsloven og loven om børne- og ungdomsforsorg."
Ønsket om en sådan samling af bestemmelserne fik tilslutning fra alle sider, men der var praktisk talt enighed om, at dette arbejde ikke kunne foretages i forbindelse med gennemførelsen af nærværende lovforslag.
Lovforslaget vedtoges ved 3. behandling enstemmigt med 141 stemmer; 5 medlemmer (Uafh.) tilkendegav, at de hverken stemte for eller imod.