Om baggrunden for loven fremgår af indenrigsministerens fremsættelsestale og af lovforslagets bemærkninger bl. a. følgende:
Hjemmesygeplejen er her i landet startet på privat initiativ i slutningen af forrige århundrede ved dannelse af særlige foreninger, som oprettede lokale hjemmesygeplejevirksomheder. Senere kom sygekasserne med i arbejdet, og efterhånden blev det almindeligt, at også kommunerne ydede tilskud til hjemmesygeplejevirksomhederne.
Først ved socialreformen i 1933 blev der givet lovregler om hjemmesygeplejens forhold. Disse bestemmelser betød i realiteten kun en bekræftelse af den gennem praksis udviklede tilstand. På et enkelt punkt var der dog tale om en reel ændring, idet der ved forsorgsloven blev adgang for kommunerne til at opnå refusion af deres udgifter i forbindelse med hjemmesygeplejen.
Da udviklingen havde medført, at visse mangler ved den hidtidige organisation var trådt stærkere frem end tidligere, og da der tillige i 1947 blev rejst spørgsmål om forøget økonomisk støtte fra det offentlige til hjemmesygeplejen, blev der af indenrigsministeriet nedsat et udvalg med den opgave at underkaste hjemmesygeplejens erhvervs- og arbejdsforhold en nærmere analyse, for at man derigennem kunne få klarhed over, om der tiltrængtes en forbedring på disse punkter. Samtidig skulle udvalget afgive forslag om det økonomiske grundlag for hjemmesygeplejen.
I den betænkning, som udvalget afgav i 1953, blev der indgående redegjort for hjemmesygeplejens udvikling og nuværende stade. Udvalget fandt, at den hidtidige ordning var behæftet med visse organisatoriske mangler, som bevirkede, dels at man ikke fuldt ud udnyttede de muligheder, som hjemmesygeplejen gav for at sikre patienterne den fornødne pleje under sygdom, som kan behandles hjemme, dels at hjemmesygeplejen visse steder var mindre rationelt tilrettelagt, hvilket havde til følge, at driftsomkostningerne blev temmelig store. Udvalget mente dog ikke, det ville være nødvendigt at foretage en principiel ændring af hjemmesygeplejens struktur for at få manglerne afhjulpet, og da der i vide kredse af befolkningen var ønske om at bevare hjemmesygeplejens hidtidige grundlag, foreslog udvalget, at der fortsat blev adgang til at lade hjemmesygeplejeforeninger og sygekasser deltage i hjemmesygeplejen sammen med kommunerne.
Med henblik på afhjælpning af de fremhævede mangler ved den bestående organisation foreslog udvalget, at det i en særlig lov blev præciseret, at enhver kommune har pligt til at sørge for, at der består en hjemmesygeplejeordning, som omfatter alle kommunens indbyggere. Endvidere foreslog udvalget, at der i loven optoges bestemmelser om godkendelse af og tilsyn med de enkelte ordninger. Endvidere at bestemmelserne om tilskud til og refusion af kommunernes udgifter til hjemmesygepleje blev udformet således, at der herved skabtes et incitament til at gennemføre en rationel tilrettelæggelse af hjemmesygeplejen, i første række ved et nærmere samarbejde mellem de enkelte kommuner.
Nærværende lov om hjemmesygepleje svarer, for så vidt angår bestemmelserne om hjemmesygeplejens organisation (§§ 1-3), nøje til det af hjemmesygeplejeudvalget udarbejdede udkast. Derimod er forslagets refusions- og tilskudsbestemmelser ændret i forhold til de af udvalget foreslåede bestemmelser, der var tiltrådt af et flertal af udvalget.
Om lovens nærmere indhold henvises til nedenstående bemærkninger.
Ifølge § 1 påhviler det enhver kommunalbestyrelse at drage omsorg for, at der til enhver tid findes en forsvarlig hiemmesygeplejeordning i kommunen, hvorefter alle kommunens indbyggere har adgang til hjemmesygepleje efter lægehenvisning.
Det fastslås herved nu udtrykkeligt, at ordningen skal omfatte alle kommunens indbyggere.
Flere kommuner kan slutte overenskomst om en fælles hjemmesygeplejeordning.
Administrationen af hjemmesygeplejen vil som hidtil kunne overlades til hjemmesygeplejeforeninger, sygekasser, menighedsplejer eller lignende.
Det bemærkes, at der endvidere vil være grundlag for etablering af et nærmere samarbejde mellem hjemmesygeplejen og husmoderafløsningen, idet loven om husmoderafløsning åbner mulighed for at henlægge administrationen til en privat eller offentlig institution.
I § 2 bestemmes, at hjemmesygeplejeordningen skal godkendes for sognekommunernes vedkommende af amtsrådet, for de andre kommuners vedkommende af indenrigsministeren.
For at ordningen kan godkendes, vil det være et vilkår, at der til den egentlige sygepleje kun anvendes statsautoriserede sygeplejersker. Fra dette krav vil der dog i ganske særlige tilfælde kunne meddeles dispensation af sundhedsstyrelsen.
Kravet om godkendelse er i overensstemmelse med de hidtil gældende bestemmelser i forsorgsloven. Der er dog den ændring, at godkendelsen for byernes vedkommende er overgået fra socialministeriet til indenrigsministeriet. Dette skyldes, at hjemmesygeplejen vil indgå som led i det almindelige sundhedsvæsen, som henhører under indenrigsministeriet. Godkendelsen vil endvidere i fremtiden få et noget andet indhold end tidligere, idet paragraffen bestemmer, at de godkendende myndigheder skal påse, at ordningen er rationelt tilrettelagt under hensyn til distriktets størrelse og befolkningstæthed, mens man tidligere under hensyn til bestemmelsens placering i forsorgsloven har lagt hovedvægten på de økonomiske forpligtelser, som ordningen påførte kommunerne.
Endelig bestemmes det, at embedslægen på de godkendende myndigheders vegne udøver tilsyn med hjemmesygeplejen.
Dette er en nydannelse, som ligeledes må ses på baggrund af bestræbelserne for at sikre den bedst mulige tilrettelæggelse af hjemmesygeplejen.
§ 3 har følgende ordlyd:
„Socialministeren fastsætter efter forhandling med indenrigsministeren nærmere bestemmelser vedrørende sygekassernes betaling for hjemmesygepleje til kassernes nydende medlemmer.
Af personer, der ikke gennem medlemskab af en hjemmesygeplejeforening eller sygekasse har sikret sig ret til hjemmesygepleje, vil der, bortset fra trangstilfælde, jfr. lov om offentlig forsorg § 274, kunne kræves en særlig betaling for ydelse af hjemmesygepleje. Størrelsen af den omhandlede betaling samt medlemskontingenterne til hjemmesygeplejeforeningerne vil være at godkende af de i § 2 nævnte myndigheder."
Bestemmelsen må ses på baggrund af lovens forudsætning om, at der skal være adgang for alle kommunens indbyggere til hjemmesygepleje i sygdomstilfælde efter lægehenvisning, og tilsigter at bringe betalingsspørgsmålet ind under faste rammer, således at de godkendende myndigheder i fremtiden skal godkende størrelsen af den betaling, som i de enkelte tilfælde skal erlægges for ydelse af hjemmesygepleje. Der vil imidlertid ikke være noget i vejen for, at kommunerne, således som det hidtil har været tilfældet i flere kommuner, vedtager at yde vederlagsfri hjemmesygepleje til alle uanset indtægtsforhold; men hvis ordningen forudsætter, at der skal erlægges betaling, skal størrelsen heraf godkendes.
I forbindelse med denne paragraf henvises i øvrigt til den side 218 omtalte lov om ændring i lov om folkeforsikring, som nærmere fastsætter sygekassernes pligt til at yde hjemmesygepleje.
De hidtil gældende bestemmelser i forsorgsloven om kommunernes pligt til at yde vederlagsfri hjemmesygepleje til trangspatienter berøres ikke af nærværende lov.
§ § 4-6 indeholder refusionsbestemmelser samt bestemmelser om statstilskud i særlige tilfælde.
Ifølge § 4 er 4/10 af kommunens udgifter til hjemmesygepleje genstand for mellemkommunal refusion efter reglerne i lov om offentlig forsorg, medens 3/10 refunderes af den fælleskommunale udligningsfond.
Ved opgørelsen af kommunens refusionsberettigede udgifter bortses fra eventuelle udgifter til hjemmesygeplejerskens befordring med motorkøretøj. Til refusion vil højst kunne anmeldes et beløb svarende til 2 kr. 50 øre pr. indbygger i kommunen ved sidste almindelige folketælling.
Såfremt de i § 2 omhandlede godkendende myndigheder skønner, at det for opnåelse af en effektiv hjemmesygeplejeordning vil være nødvendigt, at der stilles motorkøretøj til rådighed for hjemmesygeplejersken, vil de hermed forbundne udgifter kunne tillades medtaget ved opgørelsen af kommunens refusionsberettigede udgifter. Til refusion vil dog i alt højst kunne anmeldes et beløb svarende til 4 kr. 50 øre pr. indbygger i kommunen.
Indenrigsministeren kan efter forhandling med folketingets finansudvalg forhøje eller nedsætte de maksimale refusionsbeløb, såfremt der måtte indtræde ændringer med hensyn til kommunernes udgifter til hjemmesygeplejen.
Efter det forslag, som var stillet af det foran omtalte hjemmesygeplejeudvalgs flertal, skulle kommunernes udgifter til hjemmesygepleje være genstand for mellemkommunal refusion i overensstemmelse med de gældende bestemmelser i lov om offentlig forsorg, dog var det anmeldelsesberettigede beløb foreslået forhøjet fra det nuværende 1 kr. 35 øre pr. indbygger til 2 kr. 50 øre pr. indbygger.
Herudover stillede udvalgets flertal forslag om følgende nye direkte statstilskud til hjemmesygeplejen: 1) Et særligt statstilskud på indtil 100 000 kr. årligt til fordeling mellem kommuner, hvis udgifter til hjemmesygepleje er særlig høje som følge af deres isolerede beliggenhed eller store udstrækning i forbindelse med spredt bebyggelse. 2) Tilskud til hjemmesygeplejerskernes befordring i landkommuner med indtil 3 000 kr. årligt pr. hjemmesygeplejerske. 3) Tilskud til dækning af udgifterne ved ydelse af reguleringstillæg til hjemmesygeplejerskernes pensioner.
Da statskassen ikke hidtil har ydet direkte tilskud til den kommunale hjemmesygepleje, ville forslaget således betyde en væsentlig forskydning i byrdefordelingen mellem staten og kommunerne på det omhandlede område. Af denne grund og i øvrigt som følge af de almindelige økonomiske forhold har man ifølge bemærkningerne til lovforslaget ikke ment at kunne tiltræde de af flertallet foreslåede bestemmelser om direkte statstilskud (jfr. dog det nedenfor om lovens § 6 anførte), men man finder, at tilskud til nedbringelse af kommunernes udgifter til hjemmesygepleje alene bør gives inden for rammerne af den almindelige mellemkommunale refusionsordning.
Størrelsen af det til refusion anmeldelsesberettigede beløb er imidlertid fastsat til 2 forskellige beløb, efter som sygeplejersken anvender motorkøretøj eller ej. Baggrunden herfor er udvalgets forslag om, at hjemmesygeplejerskerne på landet normalt forsynes med motorkøretøj, hvilket allerede i dag i vidt omfang er tilfældet, idet der derved bliver mulighed for at gøre distrikterne større. I byerne med den tætte bebyggelse vil der imidlertid som regel ikke være grundlag for at udstyre hjemmesygeplejerskerne med bil, og heraf følger, at der vil blive en væsentlig forskel mellem landkommunernes og bykommunernes udgifter til hjemmesygepleje. Afgørelsen af, om kommunerne kan anmelde det høje refusionsbeløb, træffes af de i § 2 nævnte godkendende myndigheder, som skal påse, at hjemmesygeplejeordningen er rationelt tilrettelagt under hensyn til distriktets størrelse og befolkningstæthed, hvorunder naturligt indgår spørgsmålet om sygeplejerskernes motorisering.
Der henvises i øvrigt til lovforslagets bemærkninger, som indeholder en opstilling over udgifter og indtægter i hjemmesygeplejevirksomheder i landkommuner og bykommuner, som nærmere redegør for udgifternes størrelse.
Om lovens økonomiske virkninger for kommunerne og den fælleskommunale udligningsfond kan følgende oplyses:
Efter de hidtil gældende refusionsbestemmelser, hvorefter der maksimalt kan anmeldes 1 kr. 35 øre pr. indbygger, ville kommunerne, forudsat at der havde været etableret hjemmesygepleje i samtlige kommuner, kunne anmelde maksimalt 5,9 mill. kr. til refusion. Heraf ville den fælleskommunale udligningsfond have refunderet de 3/10 svarende til 1,77 mill. kr.
Efter loven vil der skønsmæssigt anslået kunne anmeldes maksimalt 15 mill. kr. til mellemkommunal refusion, idet man kan anslå, at der for ca. 2,4 mill. indbyggere vil kunne anmeldes maksimalt 4 kr. 50 øre pr. indbygger og for ca. 2 mill. indbyggere 2 kr. 50 øre pr. indbygger. Af dette beløb vil den fælleskommunale udligningsfond refundere de 3/10 svarende til ca. 4,5 mill. kr.
Om hjemmesygeplejerskernes pensionsforhold og de forslag, som hjemmesygeplejeudvalget fremsatte til forbedring heraf, må ligeledes henvises til lovforslagets bemærkninger. Om det foran nævnte forslag om af statskassen at yde reguleringstillæg til pensionerne efter tjenestemandslovens regler bemærkes dog, at det af principielle og økonomiske grunde ikke er fundet rigtigt at udskille disse tillæg fra de øvrige udgifter til hjemmesygeplejen og lade dem dække fuldt ud af statskassen. Udgifterne til en eventuel dyrtidsregulering af pensionerne må herefter tilvejebringes på samme måde som de forøgede udgifter til forhøjelse af grundpensionen og medregnes ved opgørelsen af kommunernes udgifter til hjemmesygepleje, som er genstand for refusion efter de i § 4 foreslåede bestemmelser.
I § 5 indeholdes bestemmelser om revisionen af kommunernes udgifter til hjemmesygepleje, som svarer til de hidtidige regler herom.
I tilfælde, hvor kommunens udgifter til hjemmesygepleje af særlige grunde, såsom kommunens isolerede beliggenhed eller store geografiske udstrækning i forbindelse med spredt bebyggelse eller lignende forhold, væsentlig overstiger den refusionsberettigede udgift i henhold til § 4, kan der ifølge § 6 efter nærmere af indenrigsministeren efter forhandling med folketingets finansudvalg fastsatte bestemmelser ydes vedkommende kommune et særligt statstilskud.
Det er skønsmæssigt anslået, at der til dette formål vil medgå et årligt beløb af ca. 100 000 kr.
Efter § 7 bemyndiges indenrigsministeren til at fastsætte de nærmere regler vedrørende lovens gennemførelse. Det bemærkes herved, at hjemmesygeplejeudvalget foreslog en frist på indtil 5 år for de kommuner, som endnu ikke har oprettet hjemmesygeplejeordning, til at få sådan etableret.
Ifølge § 8 træder loven i kraft den 1. april 1957, således at kommunernes udgifter til hjemmesygepleje i finansåret 1957- 58 vil blive refunderet efter de nye bestemmelser.
Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Lovforslaget fik en velvillig modtagelse fra alle partiers side. Det erkendtes således, at der fortsat var et stort behov for hjemmesygepleje, som kunne aflaste sygehusene, der prægedes af stadigt stigende udgifter. Det fandtes derfor også rigtigt, at hjemmesygeplejens forhold nu fastlagdes i en særlig lov, som pålagde enhver kommune pligt til oprettelse af en hjemmesygeplejeordning med adgang for alle indbyggere, og som kunne fremme en mere rationel tilrettelæggelse af ordningerne. Den store indsats, der mange steder var ydet fra privat side, fremhævedes af flere af ordførerne, og der var enighed om, at det ikke for tiden ville være rigtigt at ændre ved det hidtidige grundlag, som gav mulighed for privat initiativ på dette område.
Også hjemmesygeplejerskernes løn- og pensionsforhold berørtes under forhandlingerne. Det erkendtes, at forandringer var ønskelige; men der var stort set enighed om, at de måtte søges opnået inden for de af loven angivne rammer.
I udvalgets betænkning hedder det bl. a.:
„Udvalget anerkender nødvendigheden af en rationel tilrettelæggelse af hjemmesygeplejeordningerne, som vil medføre en sammenlægning af små distrikter, således at en hensigtsmæssig størrelse af distrikterne kan nås. Det må dog forudses, at der kan være tilfælde, hvor praktiske forhold er til hinder for at nå frem til det antal på ca. 3 000 indbyggere pr. distrikt, som anses for hensigtsmæssigt i økonomisk henseende. Udvalget er klar over, at det i lovforslagets § 6 nævnte særlige statstilskud vil kunne ydes i disse tilfælde.
Udvalget er imidlertid af den opfattelse, at en sammenlægning af sundhedsplejerskens eller skolesygeplejerskens arbejde med hjemmesygeplejerskens virksomhed i visse tilfælde vil kunne være formålstjenlig og vil kunne lette økonomien i de vanskeligst stillede områder. Udvalget henstiller dette til ministerens overvejelse.
Sammenlægningen af distrikter vil uundgåeligt medføre, at hjemmesygeplejerskestillinger bliver overflødige i nogle områder, medens der i nyoprettede distrikter bliver stillinger til besættelse. Udvalget går ud fra, at der ved de forhandlinger, som lovens vedtagelse vil medføre, vil blive taget hensyn til dette problem, og at der i videst muligt omfang søges skaffet sygeplejersker i overflødiggjorte stillinger beskæftigelse på anden måde inden for erhvervet."
Hele udvalget indstillede lovforslaget til uforandret vedtagelse, og det vedtoges ved 3. behandling enstemmigt.