Lovforslaget fremsattes som led i et kompleks af lovforslag, hvorved en gennemgribende reform af vor skattelovgivning foresloges gennemført. Det ledsagedes af et forslag til lov om kommunal indkomstskat m. m., idet de to forslag i forening skulle danne lovgrundlaget for den personlige beskatning.
Lovforslagene forudsætter, at den fælleskommunale beskatning i henhold til lov nr. 100 af 14. april 1937 bortfalder. Endvidere har man indarbejdet de særlige love om værneskat og om tillægsindkomstskat til staten i nærværende lovforslag. Endelig foreslås det, at den kommunale beskatning af selskaber og foreninger falder bort. Ved udarbejdelsen af skattesatser og skatteskalaer er der taget hensyn til de finansielle virkninger af de nævnte ændringer i den bestående skattelovgivning.
Den gældende lovgivning om den personlige beskatning til staten:
En revision af lovgivningen vedrørende den personlige beskatning til staten har længe været tiltrængt.
Reglerne herom findes spredt i forskellige love. Grundlaget er stadig reglerne i lov nr. 149 af 10. april 1922 om indkomst- og formueskat til staten, men denne lov må sammenholdes med flere andre love om den personlige beskatning til staten. For skatteårene fra og med skatteåret 1940-41 er der hvert år vedtaget en lov om midlertidige ændringer i reglerne om påligning af indkomst- og formueskat til staten („ligningsloven"), der indeholder en række ændringer og tilføjelser til statsskatteloven, af hvilke nogle er permanente, mens andre kun har gyldighed for et enkelt skatteår. Endvidere har der for hvert skatteår fra og med skatteåret 1940-41 været vedtaget en lov om udskrivning af indkomst- og formueskat til staten (,,udskrivningsloven"), der indeholder en række bestemmelser om skatteudskrivningen, herunder bl. a. reglerne om den overordentlige indkomstskat af aktieselskaber m. v., om indkomstbeskatningen af kooperative virksomheder og om formueskat af dødsboer. Ikke mindst i de senere år er der ved disse årlige love gennemført vigtige ændringer og nydannelser indenfor vor skattelovgivning.
Som foreløbige resultater af skattelovskommissionens arbejde gennemførtes i 1946 to love, nemlig lov nr. 309 af 7. juni 1946 om oprettelse af amtsskatteråd og amtsligningsinspektorater og lov nr. 392 af 12. juli 1946 om selvangivelsen af indkomst og formue, om foranstaltninger til kontrol med selvangivelsen og om straffen for skattesvig m. v., den såkaldte „kontrollov". Også disse love supplerede og ændrede en række bestemmelser i statsskatteloven.
Skattelovskommissionens betænkninger og forslaget af 6. marts 1953 til ny statsskattelov:
Kommissionen, hvis hovedopgave var en almindelig revision af skattelovgivningen og en undersøgelse af spørgsmålet om fordelingen af skatterne og de offentlige udgifter mellem staten, kommunerne og særlige fonds, koncentrerede sig først om beskatningen af indkomst og formue m. v. og afgav i 1948 en betænkning herom, indeholdende "Forslag til lov om skat til staten af indkomst, formue og kapitalvinding". I 1950 afgav kommissionen 2. del af sin betænkning, hvori — foruden ejendomsbeskatningen — behandledes spørgsmålet om muligheden for en forenkling af indkomstbeskatningen til stat og kommune og af reglerne vedrørende byrdefordelingen mellem stat og kommuner. Kommissionens indstillinger i betænlmingen af 1950 supplerer på en række punkter indenfor indkomst- og formuebeskatningens område de synspunkter og forslag, som blev fremsat i betænkningen af 1948.
Den 6. marts 1953 fremsatte den daværende regering som det første resultat af arbejdet med en revision af vor skattelovgivning „Forslag til lov om skat til staten af indkomst og formue m. v.", idet yderligere lovforslag bebudedes fremsat, efterhånden som arbejdet med den nævnte revision skred frem. Forslaget er i det efterfølgende betegnet „martsforslaget". I bemærkningerne til lovforslaget blev det anført, at skattelovskommissionens betænkninger af 1948 og 1950 havde været et overordentlig værdifuldt grundlag for overvejelserne i forbindelse med lovforslagets udarbejdelse, selvom disse overvejelser på mange og væsentlige områder var resulteret i forslag, der afveg fra kommissionens udkast.
Lovforslaget henvistes efter 1. behandling til et udvalg. Efter regeringsskiftet blev det genfremsat uændret af medlemmer af de tidligere regeringspartier og efter 1. behandling i folketinget påny henvist til udvalgsbehandling.
Det foreliggende lovforslags opbygning:
Lovforslaget omfatter udover en indledningsbestemmelse (§ 1) 9 afsnit, omhandlende:
1. Indkomstskat (§§ 2-77).
2. Skat ved kilden af aktieudbytter m. v., der tilfalder udenlandske personer og selskaber m. v. (§§ 78-95).
3. Formueskat (§§ 96-128).
4. Skat af kapitalvinding (§§ 129-147).
5. Skatteligningen (§§ 148-189).
6. Kontrolregler samt ansvars- og straffebestemmelser (§§ 190-208).
7. Opkrævningsregler (§§ 209-230).
8. Forskellige bestemmelser (§§ 231-237).
9. Ikrafttrædelses- og overgangsbestemmelser (§§ 238-248).
Afsnit 1 er opdelt i 3 kapitler, omfattende indkomstskat for personer, for selskaber og foreninger m. v. og for dødsboer. Afsnit 3 er ligeledes delt i 3 kapitler: om formueskat for personer, for visse selskaber og foreninger m. v. og for dødsboer. De 2 kapitler i afsnit 4 omhandler kapitalvindingsskat dels for andre skattepligtige end indenlandske dødsboer, dels for sådanne dødsboer. Kapitlerne i afsnit 5 omhandler: de skattelignende myndigheder, mandtalsliste og beskatningssted, selvangivelsen m. v., den foreløbige ligning og skatterådenes prøvelse m. v. Kapitlerne i afsnit 6 handler om de skattelignende myndigheders kontrolbeføjelser og om straf for urigtig selvangivelse m. v. Endelig er afsnit 7 delt i 3 kapitler: om opkrævning af indkomst- og formueskat for personer m. v. og for selskaber m. v. samt af kapitalvindingsskat.
Som begrundelse for lovforslagets store paragrafantal anføres i bemærkningerne:
„Det ligger i emnets meget omfattende og komplicerede karakter, at en lov, der skal samle alle reglerne om den personlige beskatning til staten — såvel de materielle regler som reglerne om ligningen og kontrollen, om straf, om skatteopkrævning m. v. — nødvendigvis må få et betydeligt omfang. Medvirkende til det høje paragrafantal er også den systematik, der er anvendt ved forslagets opbygning, hvorved nærværende forslag — ligesom martsforslaget — har fulgt skattelovskommissionens udkast. Man har med kommissionen været enig i, at det ikke er rigtigt at udforme lovgivningen på dette betydningsfulde område på den summariske måde, som den gældende statsskattelov af 10. april 1922 gør det. Denne lovs summariske, kasuistiske affattelse har bevirket, at der udfra fortolkninger af dens regler er opbygget en meget omfattende praksis. Mange af de supplerende regler, der således har udviklet sig i praksis, har man anset for så vigtige, at en klar hjemmel i loven må anses for ønskelig, og de er derfor foreslået optaget i lovforslaget, hvilket naturligvis forøger dettes omfang. Endelig indeholder forslaget dels adskillige i forhold til kommissionsudkastet nye regler, dels i forskellige afsnit en del supplerende bestemmelser, som man har anset for påkrævede."
Forslagets hovedsynspunkter:
Efter forslaget har indkomstbeskatningen bevaret sin centrale stilling indenfor det direkte beskatningssystem.
Ved udformningen af forslagets regler om beskatningen af indkomst har ifølge bemærkningerne til lovforslaget „navnlig følgende synspunkter været ledende:
1) Man har ment, at indkomstbegrebet — hvilke arter af erhvervelser der bør omfattes af en indkomstbeskatning — tiltrænger en revision. Det må forekomme urimeligt, at ofte meget betydelige erhvervelser i form af kapitalgevinster kan indvindes skattefrit, medens den ved indsats af arbejde og kapital fremkommende løbende indtægt undergives indkomstbeskatning. Under hensyn til, at sådanne kapitalgevinster i almindelighed er udtryk for en værdistigning eller opsummering af indkomster gennem et længere tidsrum, har man fundet, at en beskatning af disse, under sammenlægning med løbende indkomst, med en progressiv skat er mindre rimelig, og man har derfor foreslået indført en særlig beskatningsform for erhvervelser af nævnte art: skat af kapitalvinding. ...
2) Det må anses for nødvendigt ved alle dertil egnede foranstaltninger at søge ligningen forbedret og effektiviseret, således at beskatningen for de forskellige grupper af befolkningen kan blive så ensartet som muligt. Det bør undersøges, hvorledes skatteforvaltningens organisation kan indrettes for på den bedst mulige måde at varetage sine opgaver, og de pågældende myndigheder må udstyres med sådanne oplysninger og kontrolbeføjelser, at de derved får de midler i hænde, som er fornødne, for at de kan foretage ligningen så godt og effektivt som muligt. ...
3) I forbindelse med bestræbelserne for, at de forskellige befolkningsgrupper beskatningsmæssigt stilles ens, har man haft opmærksomheden henvendt på, at der ikke f. eks. ved den værdiansættelse af visse goder, som sker til brug for indkomstopgørelsen, gives nogle grupper af skatteydere særlige skattemæssige begunstigelser. Dette synspunkt har således begrundet reglen i forslagets § 7, hvorefter værdien af forbrug af egne varer og produkter skal ansættes på grundlag af de stedlige detailpriser.
4) Man anser det for at være et hovedformål med reformen af den direkte personlige beskatning, at der gennemføres en stærkt påkrævet forenkling og rationalisering med hensyn til skatteberegningerne — herunder også med hensyn til de skattefri fradrag — hvorved må haves for øje, at beskatningen afpasses efter skatteevnen, og at den ikke virker hemmende på lysten til ved forøget arbejdsindsats og foretagsomhed at opnå forøgede indtægter.
En forenkling og rationalisering er påkrævet såvel for beskatningen af personer som for selskabsbeskatningen.
Efter forslaget forenkles skattearterne, forsåvidt angår den direkte personlige beskatning, således at der fremtidig — bortset fra den særlige beskatning af kapitalvinding — kun bliver tale om:
a. for personer:
1) almindelig inkomstskat til stat og kommune,
2) for personer med en skattepligtig indkomst på over 16 000 kr. tillige en tillægsindkomstskat til staten, og i visse tilfælde en kommunal tillægsskat, jfr. forslaget til lov om kommunal indkomstskat m. m., der iøvrigt ophæver erhvervsbeskatningen,
3) formueskat til staten.
b. for selskaber, foreninger og andre institutioner:
1) indkomstskat til staten,
2) i visse tilfælde formueskat til staten.
c. for dødsboer:
1) indkomstskat til staten,
2) formueskat til staten
5.) Vor nugældende skattelovgivning sikrer langtfra i tilstrækkelig grad beskatningens kontinuitet i tilfælde af en skatteyders død. Man har ved forslagets regler om beskatning i tilfælde af død og om beskatning i dødsboer — af indkomst, formue og kapitalvinding — tilstræbt, at indkomsten m. v. ikke for nogen del falder udenfor beskatning, og at der bevares kontinuitet i de værdiansættelser, som er afgørende for beskatning af indkomst og kapitalvinding."
Blandt de mange nydannelser, som lovforslaget byder på, skal nærmere omtales en enkelt, nemlig en foreslået indskrænkning af fradragsretten. Herom anføres i bemærkningerne:
„For personers vedkommende hjemles der nu ret til fradrag af samtlige skatter af indkomst og formue ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst.
For selskaber, foreninger m. v. er fradragsretten allerede efter den gældende lovgivning begrænset.
Medens fradragsretten ved det foreliggende forslag foreslås helt ophævet for selskaber m. v., går forslaget for personers vedkommende ud på en ændring af fradragsretten, således at indkomst- og formueskatten til staten ikke skal kunne fradrages.
Dette stærkt debatterede spørgsmål har været gjort til genstand for en indgående behandling i skattelovskommissionen. I dennes betænkning, 1. del (1948), fremhæves navnlig,
at fradragsretten hindrer den fulde gennemførelse af en beskatning i forhold til skatteevnen, hvilket betyder en forøgelse af skattebyrden for de mindre indkomster og ikke mindst for mellemindkomsterne,
at de høje skalaprocenter, der er en følge af fradragsretten, som foran berørt rammer indtægtsforøgelser urimelig hårdt,
at skattefradragsreglen for personer med varierende indtægter kan medføre en hårdere beskatning end for personer med konstante indtægter,
at fradragsretten har medført, at den kommunale indkomstbeskatning udenfor hovedstaden er blevet regressiv, således at der, jo større indtægten er, afgives en desto mindre del deraf til kommunen, og
at retten til ved indkomstopgørelsen også at fradrage betalt formueskat influerer på den reelle formueskat, d. v. s. den efter formueskatteskalaen beregnede formueskat -f- den indkomstskat, vedkommende fritages for ved at kunne fradrage betalt formueskat i indkomsten; den reelle formueskat kommer derved til at variere efter indkomstens størrelse, således at jo højere indkomst vedkommende har, desto mindre reel formueskat kommer han til at svare.
Når man i modsætning til kommissionens flertal har foreslået, at fradraget for den kommunale indkomstskat bevares, skyldes dette dels den vægt, man har ment at måtte tillægge ønsket om, gennem fradraget af den kommunale indkomstskat, i nogen grad at udjævne forskellen i indkomstskattens højde i de forskellige kommuner, idet der, hvor indkomstskatten til kommunen er høj, gennem fradraget opnås en lettelse i statsindkomstskatten, dels hensynet til det stærkt varierende ligningsforhold i kommunerne, idet nogle kommuner overvejende dækker deres skattebehov gennem udskrivning af skatter på fast ejendom — hvilke skatter kan fradrages ved indkomstopgørelsen —, medens andre i højere grad foretager deres skatteudskrivning i form af indkomstskat. De anførte hensyn kan ikke begrunde fradrag for den i lovforslaget om kommunal indkomstskat m. m. foreslåede kommunale tillægsskat — hvis provenu indgår i en særlig fond (den kommunale tilskudsfond) —, og denne skat er derfor i nærværende lovforslag holdt udenfor skattefradragsretten."
Ved fremsættelsen af lovforslaget indledte finansministeren med at nævne titlerne på de ialt 16 lovforslag, der indgik i regeringens samlede skatte- og udgiftsfordelingsplaner, nemlig følgende:
1) Forslag til lov om skat til staten af indkomst, formue og kapitalvinding.
2) Forslag til lov om ejendomsskyld til staten.
3) Forslag til lov om ændring i lov om afgift på omsætningen af stærke drikke.
4) Forslag til lov om ændring i lov om afgift af forlystelser.
5) Forslag til lov om ændring i lov om totalisatorspil.
6) Forslag til lov om ændring i lov om afgift af gevinster i klasselotteriet.
7) Forslag til lov om ændring i lov om tipning.
8) Forslag til lov om kommunal indkomstskat m. m.
9) Forslag til lov om ændring af lov om kommunale eiendomsskatter.
10) Forslag til lov om statens overtagelse af visse kommunale udgifter m. m.
11) Forslag til lov om ændring af statstilskud til forskellige udgifter vedrørende sundhedsvæsenet.
12) Forslag til lov om sygehusvæsenet.
13) Forslag til lov om børnetilskud m. v.
14) Forslag til lov om ændringer i forsorgsloven, folkeforsikringsloven, lov om arbejdsløshedsforsikring og arbejdsanvisning m. v., lov om mælkehjælp og lov om husmoderafløsning (om refusion af kommunernes udgifter m. m.).
15) Forslag til lov om ændring af beskæftigelsesloven samt af lov om tilskud fra den fælleskommunale udligningsfond til visse kommunale arbejder.
16) Forslag til lov om ændring af lærerlønningsloven og lov om statstilskud til Københavns kommunale skolevæsen (om refusion af kommunernes udgifter til lærerløn og -pension m. m.).
Efter hvad finansministeren udtalte, dækkede disse forslag en meget væsentlig del af, hvad der tiltrænges af reformplaner på dette sagområde. For en ordens skyld ville ministeren dog gøre opmærksom på enkelte felter, hvor det forberedende arbejde endnu ikke var tilendebragt. „Jeg tænker her først og fremmest på alle de problemer, der står i forbindelse med skatteadministrationens opbygning og tekniske indretning. Det foreliggende lovforslag om indkomstskat til staten m. m. bygger på dette område i stort omfang på de bestående regler, men dette må ikke tages som udtryk for, at disse kan siges at være tilfredsstillende på alle områder; tværtimod synes flere ændringer stærkt påkrævet. Det er mit håb, at det også må blive muligt at drøfte disse inden lovforslagets gennemførelse. Jeg vil i denne forbindelse gerne nævne, at af de to udvalg, der arbejder med disse problemer, har udvalget om landsskatteretten allerede afgivet en betænkning, medens det tekniske udvalg vedrørende muligheden for skatteadministrationens effektivisering og decentralisering, der nylig er nedsat, er gået i gang med sit arbejde. Også på et andet område venter vi endnu på afslutningen af et udvalgsarbejde — jeg tænker her på det såkaldte afskrivningsudvalg, som har haft meget vanskeligt ved at tilendebringe sit arbejde, før de nærmere retningslinier for den samlede skattelovgivning har været udstukket. Som følge heraf er de gældende regler om ordinære afskrivninger optaget uforandret i forslaget, medens de ekstraordinære afskrivningsregler, der har været hjemlet ved tekstanmærkninger på de årlige finanslove. ikke er indarbejdet i forslaget. Endelig er der ikke foreslået gennemgribende ændringer på ejendomsskatternes område, idet resultatet af grundskyldskommissionens arbejde først må foreligge.
Bortset fra disse tre punkter skulle alle problemer vedrørende udgiftsfordelingen og de direkte skatter være taget op i forslagene, medens mange uløste problemer indenfor de indirekte skatter stadig venter på at blive behandlet. Arbejdet hermed er dog så småt begyndt at komme i gang."
Om hovedtrækkene i de foreliggende reformforslag udtalte ministeren bl. a.:
„Det har ikke været muligt at udregne satserne i skatteforslagene, før udgiftsfordelingen mellem stat og kommuner og kommunerne imellem nøjere har kunnet fastlægges. Efter mit skøn var det den største ulempe ved den tidligere regerings skattereformforslag, at man havde ladet denne opave ligge, selvom jeg godt forstår, at det var vanskeligt at nå til et samlet forslag. Opgaven er jo nemlig ikke taknemlig. Hele denne problemkreds, som også omfatter refusionssystemer og tilskudsformer, går i daglig tale under betegnelsen byrdefordelingen, og selvom dette udtryk måske ikke er helt dækkende, vil det også blive anvendt i det følgende.
Den fælleskommunale udligningsfond foreslås ophævet, således at skatterne indarbejdes i statsindkomstbeskatningen og tilskuddene til kommunerne fremtidig ydes af staten. Dette er ikke en underkendelse af de tanker, der lå bag gennemførelsen af den fælleskommunale udligningsfond, men en videreførelse af disse, hvorved man endelig erkender det berettigede i, at staten helt overtager disse udgifter.
Den mellemkommunale refusion foreslås ophævet i sin nuværende form, hvor den indgår i refusionssystemet for de enkelte sociale udgifter, medens selve udligningstanken i den mellemkommunale refusion bibeholdes, ved at en del af statens udgifter tilbageføres og fordeles på kommunerne efter mellemkommunale refusionsregler.
Endelig oprettes en kommunal tilskudsfond, der overtager den fælleskommunale udligningsfonds formue og løbende får indtægter fra en kommunal tillægsskat. Denne fond, der skal administreres ved et samarbejde mellem repræsentanter for staten og kommunerne, skal ikke årlig yde tilskud til disse, men træde i virksomhed i ekstraordinære situationer. Som sådanne er tænkt på krisetilstande indenfor landbruget, hvor landbrugets forrentningsprocent forringes stærkt — et forhold, der allerede er tænkt på, omend i mere beskedent format, i den bestående lovgivning — eller indenfor erhvervslivet iøvrigt med den følge, at arbejdsløsheden stiger ekstraordinært stærkt. Vi må naturligvis fortsat på enhver måde bestræbe os for at undgå, at sådanne situationer indtræder, men på den anden side ville det være lidet forudseende, hvis man indenfor en lovgivning, som helst skulle virke over en længere årrække, ikke tog hensyn til disse muligheder.
De mange nugældende refusionssatser for de sociale udgifter, skoleudgifterne og sygehusudgifterne er forenklet og vil blive ydet direkte fra staten til kommunerne. På det sociale område vil der ingen ændring ske i de udgiftsposter, som kommunerne helt afholder, og det samme gælder med hensyn til de udgifter, som staten fuldtud afholder, idet dog hertil yderligere er henlagt invaliderenteudgifterne.
De øvrige sociale udgifter er opdelt i to grupper, der passende kan betegnes som folkeforsikringsudgifter og forsorgsudgifter. Refusionsprocenten er for den første gruppe, der bl. a. omfatter aldersrente, hjælp til kronisk syge og enkebørnsbidrag, fastsat til 95 og for den anden gruppe til 50. I denne falder de fleste forsorgsudgifter, hvoraf de vigtigste er særhjælp og kommunehjælp.
For skoleudgifterne afløses de nuværende indviklede og meget forskellige satser af een tilskudssats på 80 pct. til dækning af kommunernes udgifter til lærerlønninger, medens staten helt overtager pensionsudgifterne.
For sygehusudgifternes vedkommende sker der den ret afgørende ændring, at tilskuddet, der oprindelig var tænkt dækkende halvdelen af de kommunale sygehusudgifter, sættes i vejret til 60 pct. af de samlede udgifter, men således, at dette beløb fordeles mellem kommunerne efter antal sygedage.
Vedrørende en række mindre ændringer for mange småudgifters vedkommende skal jeg iøvrigt henvise til lovforslagene og bemærkningerne heri.
Det er imidlertid ikke alene på udgiftssiden, at der foreslås ændrede regler for fordelingen mellem staten og kommunerne; også for en række af de nuværende skatter foreslås nye fordelingsregler. Den andel af omsætningsafgiften af stærke drikke, som i 1930 blev tillagt kommunerne, foreslås tilbageført til statskassen, og det samme gælder kommunernes andel af totalisatorafgiften. Endvidere kan i denne forbindelse nævnes, at den kommunale selskabsskat er foreslået ophævet og indarbejdet i selskabsskatten til staten, og at det provenutab, som bliver en følge af erhvervsskattens bortfald, hovedsagelig er forudsat båret af statskassen. Modsat er kommunernes andel af forlystelsesafgiften, som i øjeblikket udgør noget under 1/3, foreslået hævet til 2/3, og endelig er det som en følge af den fælleskommunale udligningsfonds bortfald foreslået, at den halvdel af lotteriafgiften og af tipsafgiften, som hidtil er tilfaldet udligningsfonden, skal indgå i statskassen.
Alle de her foreslåede forenklinger vedrørende tilskud og fordelingen af udgifter og skatteindtægter i det hele taget imellem staten og kommunerne er søgt tilpasset efter hinanden på en sådan måde, at det bestående forhold imellem statens andel og kommunernes andel af de samlede udgifter bliver praktisk taget uforandret Der sker visse forskydninger kommunerne imellem, som dog ligger indenfor snævre grænser, og som der er taget hensyn til ved udformningen af de nye kommunale skatteregler. Kun på eet punkt sker der en væsentlig udgiftsoverførsel, ved at amtskommunernes udgifter er foreslået nedsat med et beløb på godt 15 mill. kr., som fremtidig vil påhvile sognekommunerne."
Ministeren gjorde i tilslutning hertil rede for de foreslåede ændringer vedrørende ejendomsskatterne, der ville nedbringe antallet af sådanne fra 9 til 6, samt vedrørende indkomstbeskatningen, der foreslås udskrevet på det samme grundlag for kommunerne som for staten.
Reformens økonomiske virkning for borgerne og for de offentlige kasser, hvorom der er gjort rede i bemærkningerne til lovforslaget om den kommunale indkomstskat, omtaltes også i den udførlige fremsættelsestale, af hvis indhold kun de færreste punkter er berørt her.
De 16 lovforslag gjordes i folketinget under eet til genstand for en meget indgående 1. behandling, under hvilken ordførerne gjorde rede for partiernes syn på forskellige af de rejste problemer og iøvrigt fremhævede nødvendigheden af en grundig overvejelse af sagen i et udvalg.
Et sådant blev også nedsat, men det kunne — som man på forhånd havde regnet med — ikke nå videre end til at få påbegyndt arbejdet.